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주권이 시장에 팔려 나가다!

무책임한 정부는 모든 것을 민영화한다『정부를 팝니다』. 정부는 주권을 아웃소싱할 권한이 있는가? 미국의 유수한 로스쿨 법학자로서 우리나라에서도 널리 알려진 민주주의 이론가 버카일은 그 권한은 ‘국민의 허락을 받은’ 헌법에 근거해야한다고 주장한다. 저자는 미국과 유럽 일부 국가에서 수도, 전기, 철도 등 공공시설의 민영화에 이어 국방, 교도소, 치안 등 정부 고유의 기능까지 민간 기업에 넘겨지고 있는 사태를 지적하며, 미국의 상황에서 역사적 맥락과 법적인 관점과 원칙, 쟁점 등을 검토하면서 민영화의 의미를 살펴본다. 더불어 사적 기업에 위임될 수 없는 공적 영역이 있기 때문에, 그것이 민영화될 경우 사적 기업의 이윤 추구 영역으로 넘어가면 공적 영역에 대한 민주주의적 통제가 불가능해진다고 말하며, 효율성이라는 가치보다 헌법과 시민 주권의 가치가 더 중요하다는 것을 강조한다.

주식회사 군대, 경찰기업, 민영 교도소-주권이 시장에 팔려 나간다!

민주공화제 국가에서 주권은 국민에게 있다. 민주공화제 국가의 국민은 주권자로서 국가공동체의 유지, 관리, 보수(다시 말해 국가안보, 치안, 행정) 등에 대한 권리와 책임을 가지며, 헌법에 따라 이들 권리와 책임을 정부에 위임한다. 그리고 국민이 위임한 기능을 정부가 어떻게 수행하는지 감시하고 때로는 심판한다.
그런데 최근 수십 년 사이 정부의 규모가 축소되면서 정부 기능이 민간에 위임되는 경우가 많아졌다. 국민(개개인을 포괄하는 전체 국민)이 정부(국민의 대리인)에 위임한 기능을 정부가 다시 민간 사기업(이윤을 추구하는 개인)에 맡기는 것이다. 정부가 서비스하는 영역을 민간에 넘기는 것, 곧 민영화란 정부가 위임받은 주권을 일부 시민에게 넘기는 것이다. 이런 의미에서 이 책의 원제 ‘주권 아웃소싱’이라는, 언뜻 이해 안 되는 말이 성립된다.
미국과 유럽 일부 국가에서는 수도, 전기, 철도 등 공공시설의 민영화에 이어 국방, 교도소, 치안 등 그야말로 정부 고유의 기능까지 민간 기업에 넘겨지고 있다. 이라크전쟁 당시 미국이 이라크 최고행정관으로 파견한 폴 브레머를 호위한 것은 미국군대가 아니라 ‘블랙워터’라는 회사였다. 2005년 허리케인 카트리나가 미국 남동부를 강타했을 때 뉴올리언스의 치안을 담당한 것도 미국경찰이 아니라 블랙워터였다. ‘민간 군인’이라는 모순 어구도 성립된 것이다. CCA(Corrections Corporation of America)는 미국 전역에서 63개 교도소를 운영하며 6만 9000명을 수감하고 있는데, 이는 미국 전체 민간 교도소 수용 인원의 50퍼센트가 넘는다. 그러나 ‘교도소 시장’의 규모는 아직 작은 편이다. 민간 교도소가 수용하는 인원은 전체 수감자의 약 5퍼센트에 불과하다. 반대로 민간 경찰은 연방정부와 각 주정부에 속한 경찰보다 많다.
2007년 현재 미국에서는 80만 곳이 넘는 민간 계약자가 1만 1000개 정부기관으로부터 안보 관련 기밀사항 취급 허가권을 얻었다고 한다. 정부기관의 직무를 감찰·감독하는 기구는 정부 각 기관이 일을 맡긴 민간 계약자의 업무 수행이나 계약 위반 여부에 대한 평가를 다시 민간기관에 의뢰한다. 여기서 지은이는 묻는다. “정부가 스스로 해야 할 일을 민간에게 넘겨줬을 때 이들은 정부를 위해 무엇을 하는가.”(본문 17쪽)
공법학자인 지은이는 미국의 상황에서 역사적 맥락과 법적인 관점과 원칙, 쟁점을 검토하면서 민영화의 의미를 묻는다. 정부는 주권을 아웃소싱할 권한이 있는가? 그 판단은 ‘국민의 허락을 받은’ 헌법에 근거해야 한다는 것이 지은이의 생각이다. 지은이는 사적인 기업에 위임될 수 없는, 혹은 위임되어서는 안 되는 영역이 있으며, 그러한 공적 영역이 민영화되면 민주주의적인 통제가 불가능해진다는 점을 지적하고, 효율성이라는 가치보다 헌법과 시민 주권의 가치가 더 우위에 있음을 강조한다.

추천사

폴 버카일의 깊이 있고 면밀한 논고에서는 군대, 교도소, 치안, 국내 안보의 민영화 배후에 있는 핵심 사실들을 한데 모으고서, 정부의 ‘제4부’로 떠오르고 있는 민간 용역 국가를 제대로 이해하게 해주는 정치적ㆍ법적 분석의 렌즈를 제공한다. 민주주의를 생각하는 사람이라면 이 발빠른 책에서 제기하는 정보와 질문들을 알 필요가 있다. -마사 미노Martha Minow, 하버드 법대 교수

민영화의 쓰임새와 한계에 관한 수많은 논쟁을 함축한 선구적인 논의다. 버카일은 이 나라에서 가장 빛나는 공법학자라 할 수 있고, 이 책은 민간 영역과 공공 영역의 경계선에 새로운 빛을 비춘다. -캐스 R. 선스타인Cass R. Sunstein, 전 시카고대학 법대 교수

폴 버카일의 책은 중요한 시점에 나온 중요한 책이다. 시장 권력이 효율성과 효과를 높이는 가장 좋은 길잡이인 양 몰아치고 세계화가 이를 부채질할 때, ‘시장’의 한계를 묻고 공익과 공공사업의 가치를 재평가하는 일은 반드시 필요하다. ……이 책은 미국의 상황에 초점을 맞추었지만, 그 통찰력은 훨씬 더 폭넓은 가치를 발한다. -샘 멀러Sam Muller, 헤이그법률국제화연구소The Hague Institute for the Internationalisation of Law 소장

몇 년 전 《전쟁을 팝니다》라는 책이 나와 놀랐는데 이제 《정부를 팝니다》라는 책이 나왔다. 모든 것을 사고파는 세상이라고 하지만 전쟁이나 정부까지 판다니 조만간 인간이나 나라까지 판다는 이야기가 나올지도 모르겠다. 아니 인신매매나 노예매매, 매국노들에 의한 나라 팔기는 이미 옛날부터 있었다. 용병에 의한 전쟁 매매도 마찬가지였다. 그런데 이제 국방을 포함한 국가의 주권이 합법적으로 팔리는 시대가 되었다. 1990년대부터 미국의 전쟁판에서 시작된 그것은 최근 우리나라에서도 논의되고 있다. 군대, 교도소나 치안과 같은 정부의 고유한 기능까지 민영화하자는 주장이 신자유주의의 경쟁과 효율성이라는 미명 아래 민주주의를 위협하고 있다. 그동안 수도, 전기, 철도 등 공공시설의 민영화가 강행되어 많은 문제점을 낳았는데 이제는 그보다 더 위험한 주권 기능의 전반적 민영화가 우리에게도 쓰나미처럼 닥칠지 모른다. 세계화라는 미명의 새로운 제국주의는 그런 경향을 더욱 부추기고 있다.

버카일의 책 《정부를 팝니다》는 그런 경향에 따라 정부를 팔자는 것이 아니라 도리어 그 반대로 ‘정부를 팔아서는 안 된다’고 주장하는, 대단히 중요한 이의 제기다. 미국의 유수한 로스쿨 법학자로서 우리나라에서도 널리 알려진 민주주의 이론가 버카일은 사적 기업에 위임될 수 없는 공적 영역이 있고, 그것이 민영화되면, 곧 사적 기업의 이윤 추구 영역으로 넘어가면 공적 영역에 대한 민주주의적 통제가 불가능해진다는 점을 지적하면서, 헌법과 시민 주권의 가치를 역설한다. 이 책은 이미 정부 민영화가 시작되고 있는 위험한 우리 현실에 경종을 울리고 이를 막는 방벽 구축의 지혜를 주고 있다. -박홍규(법학자ㆍ영남대 교수)

감사의 말/미국 정부기관 조직도

1장 머리말/ 왜 아웃소싱은 민주주의를 위협하는가
A. 이 책의 관심사
B. 관점 및 연구 계획
C. 이란-콘트라 사건과 아웃소싱
1. 이란-콘트라 사건의 전말
2. 이란-콘트라 사건의 교훈
3. 이라크전쟁과 이란-콘트라 사건
D. 이라크연구그룹보고서
E. 주권의 의미

2장 주권 아웃소싱
A. 민간 군인의 등장
1. 새로운 용병: 블랙워터와 친구들
2. 민간 군인이라는 딜레마
B. 국가비상사태에 대한 민간의 해법
1. 허리케인 카트리나와 무능한 관료
2. 민간 계약자가 책임지는 국가안보
3. 국가안보 주식회사
C. 민간 교도소, 민간 경찰의 출현
1. 누가 정부 통제를 받는가
2. 교도소 운영 계약
3. 범죄자 인도와 민간 교도소
D. 분석 업무 아웃소싱: 공공행정의 보이지 않는 손
1. 정책 결정마저 넘겨선 안 된다
2. 민간에 넘긴 정책 결정 사례들

3장 사례연구: 교통안보에 대한 정부와 민간의 접근법
A. 개요: 교통안보
B. 항공안보에 대한 미 정부의 역할
1. 공항보안은 정부의 손에
2. 정부 고용의 가치: 충실도와 신뢰도
C. 유럽의 공항안보 민영화
1. 유럽의 민영화
2. 이동의 권리와 민영화 확산
D. 안보라는 공공재와 정부의 책임
E. 항만안보를 둘러싼 역학관계
1. 두바이 포츠 월드의 항구 매입 논란
2. 정부 통제의 현주소

4장 공공과 민간의 구분
A. 공공과 민간 구분의 역사
B. 공공과 개인 그리고 헌법
1. 수정헌법 제5조 ‘공적 활용’에 관하여
2. ‘공익을 위한’ 규제의 역할
3. 공공의 기능과 절차의 제한
4. 정부 활동과 절차적 정의
C. 새로운 절차적 정의와 민영화
1. 절차적 정의의 대안
2. 민간 계약자의 책임

5장 헌법에 입각한 통치
A. 정부의 역할 위임에 대한 헌법의 제한
1. 민간 권력 위임에 대한 절차적 제한
2. 대통령의 공직자 임명권
B. ‘중대한’과 ‘권한’의 차이: 책임은 누가 질 것인가?
C. 맹세의 의미와 의회의 역할

6장 민간 위임에 대한 법적, 행정적 제한
A. 위임이 불가능한 일, 간접위임, 자유재량
1. 위임이 불가능한 일
2. 간접위임법
B. 계약을 통한 위임과 A-76조항
1. A-76조항
2. A-76조항 비판
3. 군법으로 다스릴 수도 없는 군인의 이용

7장 정부 서비스의 아웃소싱: 계약의 이론과 실제
A. 계약 이론으로 본 공공 권한의 민간 위임: 카터 석탄회사 사건과 보스턴 아이스 사건
1. 카터 석탄회사 사건
2. 보스턴 아이스 사건
3. 헌법에 따른 위임과 계약법의 시사점
B. 계약과 경쟁
1. 국방부와 민간 공급자의 계약
2. 경쟁자가 없는 계약: 이라크 효과
3. 경쟁에 의한 계약의 가치
C. 계약, 그리고 계약 담당자

8장 정부 조직 구조개혁
A. 공적 봉사자와 민간 계약자의 차이: 여우와 고슴도치
B. 정부 기능 향상을 위하여: 볼커 위원회
1. 임무 중심의 조직 구성
2. 정치적 인사와 전문직 공직자
3. 효과적인 직무수행: 전문직 관리자가 일하게 하라
C. 통치인가 정부인가: 시장주의 정부
1. 시장국가와 한계
2. 대안으로서의 공공과 민간 파트너십
D. 리더십 강화를 위한 제안
E. 부정청구방지법의 보존

9장 결론/ 국민이 대리자에게 원하는 것
A. 행정부 및 국가기관에 바란다
1. 군에 바란다
2. 행정기관에 바란다
B. 국회에 바란다
C. 법원에 바란다
결론

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