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북한의 당 국가기구 군대

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    출판사 서평

    북한 체제는 기본적으로 당(黨)이 정(政)에 우선하는, 즉 조선로동당이 조선민주주의인민공화국을 영도하고 지도하는 당·국가체제의 특성을 유지해왔다. 그러나 당(조선로동당), 정(조선민주주의인민공화국), 군(조선인민군) 3자 간의 권력관계의 변화에 따라 북한의 권력체계는 이를 반영하여 시대적으로 다양한 특성을 보여주었다. 즉, 북한 초기의 전통적인 ‘사회주의 당·국가체제’를 수립하려는 노력으로부터 1960년대 전반까지의 김일성 단일지도체계 수립, 1960년대 후반 이후의 김일성의 유일지도체계 및 ‘수령 중심의 당·국가체제’의 확립을 거쳐, 1990년대 중반 이후 ‘선군정치’와 ‘선군사상’ 정립의 노력까지 다양한 변화의 모습이 그것이다.
    당·정·군을 각 기구별로 나누어 북한 체제의 지속성과 변화 부문을 살펴보면, 먼저 헌법의 역할에 주목할 필요가 있다. 북한 헌법에 규정되어 있는 국가기구로는 행정부 범주에 속하는 내각, 주석, 정무원, 중앙인민위원회, 국방위원회, 최고인민회의 상임위원회, 입법부 범주에 속하는 최고인민회의, 최고인민회의 상설회의, 최고인민회의 상임위원회, 그리고 사법부 범주에 속하는 재판소와 검찰소 등이 있다. 이들 기구들은 정권 수립 이전에 작성된 임시헌법 초안에서부터 인민민주주의헌법인 1948년 헌법, 사회주의헌법인 1972년 헌법, 그리고 그 개정헌법인 1992년 헌법, 1998년 헌법을 거치며 국가체계의 지속성과 변화를 보여준다.
    다음으로 위상과 역할, 조직체계 측면에서 조선로동당의 지속성과 변화를 살펴보면, 조선로동당은 초기에 실질적으로는 김일성의 상대적 우위를 보장하면서도 외형상으로는 복수 ‘수령들’의 연합체적인 모습을 띠었다. 이후 1956년 ‘8월 종파사건’을 거치면서 조선로동당은 ‘수령의 당’으로 변모하였고, 1974년 김정일의 후계자 지명 이후에는 ‘수령과 수령의 후계자의 당’, 1994년 김일성 수령의 사망 이후에는 ‘수령의 후계자의 당’이 되었다.
    그러면 이러한 당의 지위와 역할을 실제로 구현하는 제도는 무엇인가? 그것은 당조직이다. 북한에는 군중이 있는 곳에는 당원이 있고, 당원이 있는 곳에는 당조직이 있다. 당조직은 모든 기관, 부문 내에 설치되어 해당 단위를 당의 의도대로 통제하는, 즉 북한 체제는 당조직을 통해 작동되는 체제이다.
    1990년대에 들어 정상적인 배급 실패, 시장화의 영향 등으로 당에 의한 자원 독점이 무너지고 이로 인한 당의 통제력이 과거보다 약화되고 이완된 것도 사실이지만 이런 현상만으로 당조직체계가 변화했다거나 정치적 영도기관으로서 당조직이 약화되었다고 판단할 수는 없다. 조직체계가 그대로 유지되고, 조직의 지위 및 위상을 규정하는 ‘수령의 유일적 영도기관’, ‘초중앙집권화 및 초관료화’, ‘당위원회의 통일적 지도체계’가 지속되고 있다면, 당조직은 아직 최고의 권력을 갖고 그 영향력을 충분히 행사하고 있는 것이다.
    국가기구는 어떠한 변화를 겪어왔는가? 중앙기관의 변화는 주로 헌법 및 최고인민회의를 통해 이루어졌다. 우선 1948년 헌법을 통해 행정기구의 수반인 수상, 주권기관의 최고집행기관인 내각, 그리고 도(직할시) 단위 이하의 각급 인민위원회 등의 위상과 역할을 규정하였다. 그 후 전쟁과 산업화 과정에서 김일성 세력은 반대파를 숙청하고 1957년, 1962년, 1967년, 1972년 최고인민회의의 개최를 통해 김일성 중심의 절대 권력을 강화하였으며 조선로동당이 중앙국가기관을 지도하는 체계를 구축하였다. 이러한 중앙기구의 변화를 바탕으로 1980년대까지 김일성 1인의 절대 권력을 신격화하고 후계체계를 본격화할 수 있었던 것이다.
    1990년대 이후 김일성 사망과 경제위기는 국가기구에 또 다른 변화를 가져왔다. 1998년 이후 북한 중앙국가기관의 체계 및 운영상 특징으로는 크게 세 가지를 들 수 있다. 첫째, 당은 공식 회의가 제대로 이루어지지 않는 등 비제도적으로 운영되는 반면 중앙국가기관의 회의체계 및 제도는 상대적으로 안정적으로 운영된다는 점, 둘째, 내각의 기술전문성을 강화하고 경제적 효율성을 중시한다는 점, 셋째, 군과 국방위원회를 중심으로 한 ‘선군정치’ 방식과 실리를 결합한 ‘강성대국 건설’을 추진한다는 점 등이다.
    한편 북한의 지방정권기관(지방 주권기관과 행정기관)은 원래 중앙 및 당에 의한 이중 통제체제로 운영되었다. 그러나 중앙의 경제적 부담을 최소화하기 위해 1960년대 중반 이후 군(郡)을 중심으로 자력갱생 혹은 지역적 자립경제를 추진하였다. 정치적으로 종속을 강화하고 경제적으로 지역자립을 강제한 것이다. 그러나 사회주의 중앙계획경제의 특성상 지역에 대한 ‘정치적 통제와 경제적 자립의 동시 추구’는 모순적이며 불협화음을 낼 수밖에 없었다. 특히 지방과 생산현장에서 당간부와 행정경제간부 간 갈등이 일상화되었고 정치사상에 의한 행정경제지도는 경제적 효율성과 배치되며 마찰을 빚었다.
    이에 따라 1990년대 이후 행정경제적 효율성과 실리추구 정책을 추진하기도 하였지만 ‘선군정치’는 정치적인 성격을 가지며 중앙적인 통제를 여전히 지방과 생산현장에 강제하고 있다. 다만 배급제 붕괴에 따라 주민과 각 지역 단위가 생존을 직접 책임져야 하는 상황이기 때문에 1990년대 이전처럼 당 및 중앙에 의한 강력한 지방통제는 이루어지지 않고 있다.
    북한의 국가기구 중에서 가장 큰 관심의 대상 중 하나는 국가경제기관일 것이다. 특히 1990년대 경제위기 이후 국가경제기관의 변화는 북한의 개혁 및 개방을 가늠할 수 있는 잣대가 될 수 있다.
    사회주의 경제체제에서는 자본주의 경제체제와 달리 대부분의 기업이 국영기업이라는 점에서 기업도 국가경제기관의 일부이다. 그리고 경제담당기관과 일반 행정기관의 구분이 모호할 뿐만 아니라 당기구가 경제관리에 참여하고 있다. 따라서 북한의 국가경제기관을 이해하기 위해서는 경제운영과 관리에서 당과 국가경제기관, 그리고 기업의 관계를 살펴봐야 한다. 또한 북한 경제는 인민경제, 군수경제, 당경제로 구분된다는 점도 감안해야 한다. 북한의 국가경제기관은 사회주의 국가경제기관의 일반적 특징을 공유하고 있다. 국가경제기관은 당의 의해 통제받으며 당의 경제정책을 집행하는 기관이다. 이러한 국가경제기관들은 효율적으로 경제를 관리·감독·운영하기 위해 최말단 공장·기업소에 이르기까지 네 단계의 위계구조를 갖추고 있다.
    한편 북한의 중앙경제기관과 함께 최근 가장 큰 주목을 받고 있는 기구는 조선인민군일 것이다. 조선인민군은 ‘군의 정치화’ 경향이 강하며 군이 일반적인 역할, 즉 안보의 역할 외에도 경제·사회적 역할을 함께 수행하고 있다는 점에 특징이 있다. 조선인민군의 편제는 1948년 창건 이래 크게 세 차례의 변화를 겪어왔는데, 시기에 따라 일부 변화가 있지만 군 통수권이 최고권력자인 김일성·김정일에게 있다는 점, 기능별 단일군식 군제와 지상군 우위체제를 가지고 있다는 점, 즉각적인 군사동원 태세를 갖추고 있다는 점 등은 공통적이라 할 수 있다.
    마지막으로 북한에서 당·정·군의 관계를 이해하려면 이들 기구를 구성하는 엘리트의 변화에도 주목해야 한다. 북한의 지배 엘리트는 통상 혁명 1세대와 혁명 2세대로 구분된다. 혁명 2세대들은 항일빨치산의 손자, 전·현직 정치국원의 자녀 등이 주류를 이룬다. 1970년대 3대혁명소조운동을 통해 형성된 ‘3대혁명운동 세대’와 결합되어 대중적 기반을 형성했으며, 1970~1980년대에 당중앙위원에 진출하면서 지배 엘리트층으로 부상했다. 이들이 현재 북한 엘리트의 중추를 형성하고 있어 제7차 당대회가 개최될 경우 당중앙위원회에 진출해 지배 엘리트층에 본격 진입할 것으로 예상된다.
    북한 지배 엘리트의 변화 과정은 ‘항일빨치산 혈통의 재생산’이라고도 볼 수 있다. 지배 엘리트의 많은 변화에도 불구하고 북한 내에서는 여전히 항일빨치산 시절의 김일성·김혁·오중흡·김책이 오늘의 김정일·김환·오극렬·김국태로 재생산되는 양상을 보인다. 마치 고대 신라의 ‘골품제’가 집단의 기본적인 편성 원리인 동시에 국가에 의한 정치적·사회적 편제 형성이었듯이, 북한에서 정치기구의 체계화와 간부 충원의 준거 틀은 ‘항일빨치산 혈통의 재생산’에 있는 것이다.
    북한 체제는 해방 이후 현재까지 지속성과 변화가 동반되며 유지되어왔다. 당·정·군을 각 기구와 엘리트 중심으로 살펴본 결과, 상당히 안정적이면서도 일부 변화를 동반하고 있다는 점을 알 수 있다. 김일성 시대가 당과 ‘수령의 정치’를 통해 체제를 통제해왔다면, 김정일 시대에는 군과 국방위원회의 활용을 통해 체제의 안정화를 기해왔다. 즉, 시대를 막론하고 당을 정점으로 때로는 국가기구의 변화를, 또 때로는 군의 역할을 적절히 활용하여 체제를 유지해온 것이다.
    특히 최근 변화의 동력은 주로 경제와 관련되어 있다. 경제위기에 직면하여 당의 경제 개입을 상대적으로 완화하는 한편 내각의 주도하에 여러 경제관리 개선조치들이 이루어지고 있다. 그러나 계획경제체제를 유지하는 한, 개혁에서 비롯된 여러 부작용과 문제점은 해결하기 힘들어 보인다. 반면 북한 경제의 재건을 위해서는 계획경제에 대한 개혁이 지속적으로 추진되어야 한다. 이러한 개혁은 중국의 경우에서 알 수 있듯이 분권화와 시장을 의미하며 이에 상응하는 지속적인 당정분리·정경분리 원칙의 관철을 요구할 것이다. 즉, 개혁이 가속화되면 될수록 변화의 여파와 지속적인 부분의 상충은 지속될 것이고, 이러한 모순은 보다 근본적인 북한 체제의 변화를 앞당길 수 있다.
    본격적인 개혁·개방은 북한의 계획경제체제를 어떻게 변형시킬 것이며, 그 가운데 당, 국가기구, 군의 관계는 어떠한 형태를 띨 것인가? ‘수령의 정치’와 ‘선군정치’ 방식은 어떠한 또 다른 정치방식과 시대를 불러올 것인가? 이를 예측할 수 있는 방법 중 하나는 당·정·군의 변화 추세와 이들 간 관계를 추적하는 한편 새로운 엘리트의 진입과 지배 엘리트의 성향을 살펴보는 것이다. 향후 북핵 문제 해결, 북·미관계 정상화, 한반도 평화체제 수립, 시장경제 확대 등의 상황 전개를 고려하면, 현재의 ‘수령 중심의 당·국가체제’에 질적 변화가 일어날 가능성은 점점 더 커질 것으로 보인다. 이와 함께 우리가 원하는 방향으로 북한 체제를 변화시키기 위해 더욱 효율적이고 장기적인 대북 정책에 대해 고민해야 한다. 북한 체제의 변화에는 개혁·개방이 미치는 영향력이 크며, 개혁·개방에는 남북관계가 중요 변수로 작용할 수 있기 때문이다.

    목차

    서장 / 정성임

    제1장 당.정.군 관계 / 백학순
    1. 서론
    2. 북한의 당.정.군 관계의 특징
    3. 당.정.군 관계의 변화 과정
    4. 1998년 개정헌법: 국방위원회와 내각의 권한 강화
    5. 김정일 시대(선군시대)와 당.정.군 관계: 분석 및 평가
    6. 결론: 당.정.군 관계의 ‘지속성’과 ‘변화’

    제2장 조선로동당의 위상과 역할 / 정성장
    1. 서론
    2. 사회주의 체제에서 공산당의 위상과 역할
    3. 조선로동당의 위상과 역할의 변천
    4. 조선로동당의 영도적 역할과 권력체계
    5. 결론

    제3장 조선로동당의 조직체계 / 이대근
    1. 서론
    2. 소련, 중국, 북한의 당조직체계 비교
    3. 조선로동당 조직의 변천 과정: ‘수령의
    유일적 영도기관’으로의 발전
    4. 조선로동당의 조직, 기능, 특징
    5. 결론

    제4장 헌법 / 김동한
    1. 서론
    2. 사회주의헌법의 특징
    3. 북한 헌법의 역사적 전개
    4. 헌법과 당.국가기구.군대
    5. 결론

    제5장 북한의 국가경제기관 / 이무철
    1. 서론
    2. 사회주의 국가경제기관의 기능과 특징
    3. 북한 국가경제기관의 형성과 변천
    4. 북한 국가경제기관의 성격과 한계
    5. 결론

    제6장 북한의 중앙국가기관: 체계와 운영 / 박영자
    1. 서론
    2. 북한 중앙국가기관의 비교사회주의
    3. 북한 중앙국가기관의 형성과 변화
    4. 북한 중앙국가기관의 체계와 운영상 특징
    5. 결론

    제7장 북한의 지방정권기관: 지방주권과 행정의 특성 및 운영 / 박영자
    1. 서론
    2. 사회주의 지방정권기관의 특성
    3. 북한 지방정권기관의 형성과 전개
    4. 북한 지방정권기관의 체계와 운영상 특징
    5. 결론

    제8장 조선인민군: 위상.편제.역할 / 정성임
    1. 서론
    2. 사회주의 국가에서 군의 성격과 특징
    3. 조선인민군의 역사적 변천
    4. 조선인민군의 편제
    5. 조선인민군의 위상과 역할
    6. 결론

    제9장 북한 지배 엘리트의 구성과 역할 / 정창현
    1. 서론
    2. 사회주의 국가에서 지배 엘리트의 구성과 기능
    3. 북한 지배 엘리트의 형성과 변화
    4. 북한 지배 엘리트의 구성 변화와 역할
    5. 결론

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    [저서]
    조선로동당의 외곽단체 등

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