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무엇이 정부를 변화시키는가?
공직인사제도를 바꾸면 효율적인 정부가 만들어진다!

의욕에 가득 찬 새 정부가 들어설 때마다 하나같이 개혁이란 이름 아래 '작은 정부'를 외쳐왔다. 하지만 '작은 정부'가 반드시 '효율적인 정부'를 뜻하는 것은 아니다. 이 책은 '작은 정부'에 대한 오해로 인해 우리 정부가 근시안적인 조직개편을 반복하고 있음을 지적하며, 정부조직을 근본적으로 변화시키기 위해 무엇부터 해야 하는지를 보여준다.

저자들은 유전자가 생명체의 형태와 기능을 결정하듯 정부의 능력은 곧 공무원에 의해 가름된다고 말하며, 국가 발전을 위한 정책들이 그 효과를 제대로 발휘하기 위해서는 먼저 유능한 공무원이 육성되어야 한다고 말한다. 하지만 시대에 뒤떨어진 인사제도가 공무원의 전문성을 불합리하게 사장시키므로, 무엇보다 공무원보다 공직 환경을 먼저 선진화되어야 함을 강조한다.

이 책에서는 새로운 공식인사제도로 직무군(렬)제도, Y형 경력발전제도, 조정실장제도, 공직 이모작 교육훈련제도 등을 제안한다. 부록으로 미래형 공직인사제도에 대한 Q&A, 직무군 직무렬 분류체계 예시안, 연구기관과 유관부처의 업무연계 분석표 등을 실어 우리 현실에 맞는 실행 가능한 처방들을 제시하고자 노력하였다.

의욕에 찬 새 정부가 들어설 때마다 하나같이 ‘작은 정부’를 외치며 정부조직의 축소개편을 시도하였으나 사실상 우리 정부가 축소된 적은 한 번도 없다. 역대 정부 모두가 조직개편 전보다 오히려 더 큰 정부를 다음 정권에 물려줘온 것이다. 이처럼 우리나라 정부가 ‘작은 정부 만들기’에 거듭 실패해온 까닭은 무엇일까? 이 책은 정부혁신의 성공 여부가 정부의 규모가 아니라 정부의 효율성에 달려 있음을 상기시키며 근본적으로 정부를 변화시키기 위해 무엇부터 해야 하는지를 말해준다. 저자는 유전자가 생명체의 형태와 기능을 결정하듯 정부의 능력은 곧 공무원에 의해 가름되며, 정부의 유전자, 즉 공무원이 바뀌어야만 선진국으로의 도약이 가능하다고 역설한다. 그리고 오늘날 공직사회에 대한 부정적 인식이 공무원 개인보다는 시대에 뒤떨어진 공직인사제도에 기인하고 있음을 주장하며 구체적이고 현실적인 공직인사제도 개혁안을 제시함으로써 우리나라 최고의 엘리트 집단인 공무원의 거대한 능력을 다시금 깨울 것을 주문한다.

‘작은 정부 만들기’에 실패한 것이 아니라 ‘효율적인 정부 만들기’에 성공하지 못한 것이 문제
그동안 정권이 바뀔 때마다 예외 없이 개혁과 혁신이라는 이름 아래 정부조직을 축소하고자 시도해왔다. 그러나 개혁의지에 불타던 역대 정부 모두가 작은 정부보다는 큰 정부로 임기를 마쳤다. 이러한 실패의 원인은 근본적으로는 ‘작은 정부’에 대한 오해에 있다. ‘작은 정부’가 반드시 ‘효율적인 정부’를 뜻하는 것은 아님에도 불구하고 기존의 정부개혁은 정부의 규모, 즉 공무원의 숫자나 부처 조직의 크기 같은 양적 하드웨어 개편에 초점이 맞추어져온 것이다. 그에 따라 공무원 인사제도와 같이 중요한 질적 소프트웨어 개혁에는 소홀할 수밖에 없었다. 요컨대 이 책에서는 ‘작은 정부 만들기’에 실패한 것이 아니라 ‘효율적인 정부 만들기’에 성공하지 못한 것이 문제라는 인식에서 출발하여 정부조직을 근본적으로 변화시키기 위해 무엇부터 해야 할지를 이야기하고 있다.
이 책의 대표저자 김태유 서울대 산업공학과 교수는 참여정부에서 초대 대통령정보과학기술보좌관을 지내며 이공계 공직진출과 공직 및 고시제도 개편, 과학기술부총리 제도와 기술혁신본부의 신설 등의 정책을 기획하고 추진한 경험을 통해 효율적인 정부를 만들고 유능한 공무원을 육성하기 위한 연구야말로 국가 발전을 위한 정책 연구로 선행되어야 함을 뼈저리게 느꼈다고 이 책의 집필 동기를 밝히고 있다. 아무리 훌륭한 정책이 연구되고 수립되었다 할지라도 이를 실제로 적용하고 추진해 국민을 행복하게 만드는 것은 곧 정부요, 공무원이라는 깨달음이 인사행정학에 문외한이었던 저자를 새로운 공직인사제도를 제안하는 단계에까지 이르게 한 것이다.

공무원을 바꿀 것이 아니라 공직 환경을 바꿔야 한다
대한민국의 공무원은 건국 이래 우리 사회의 최고 엘리트 집단으로 평가받아왔다. 실제로 세계의 석학들은 제2차 세계대전이 끝난 후 전 세계의 가장 가난하고 낙후된 후진국에서 선진국 대열 진입을 목전에 둔 신흥 공업국으로 최단기간에 한국을 발전시킨 주역으로 엘리트 공무원을 꼽기에 주저하지 않는다. 그러나 오늘날 우리 사회에서 공무원에 대한 인식은 어떠한가? 철밥통에 복지부동이라는 비난을 받고 있을 뿐 아니라 새 정부가 들어설 때마다 개혁과 사정의 대상으로 전락하고 말았다. 이것을 공무원 개개인의 문제로 치부할 수 있을까? 이 책은 공무원에 대한 부정적 인식을 가져온 근본 원인이 공무원 개인의 자질이나 능력에 있는 것이 아니라 시대에 뒤떨어...진 공직인사제도에 있음을 주장한다. 시대환경은 근대화 시대에서 선진화 시대로, 그리고 지식정보시대로 변화무쌍하게 발전해가는데, 우리나라 공무원 인사제도는 아직도 40여 년 전 근대화 시절에 제3공화국이 정착시킨 인사제도의 기본 틀을 벗어나지 못하고 있음을 지적한 것이다.
이 책에서는 이러한 낡은 공직인사제도에 기반한 정부시스템이 노출할 수밖에 없는 문제점을 크게 네 가지로 정리한다. 공무원의 전문성 부족, 열심히 일하도록 하는 제도적 여건의 미비, 후진적인 행정관행과 문화, 자기개발을 할 수 있는 여건의 부족이 그것이다.
먼저, 행정직 중심으로 필답고사에 전적으로 의존하는 전근대적이고 폐쇄적인 임용체제와 연공서열에 따른 승진 방식, 보통의 일반관료를 양산해내는 순환보직제, 능력 개발을 가로막는 후진적인 교육시스템 등이 변화하는 시대를 앞서나가는 창의적이고 능력 있는 전문관료를 양성하는 데 걸림돌로 작용하고 있다는 것이다. 또 단기적인 성과에만 매달리고 장기적인 정책 결과에 책임을 지지 않아도 되는 허술한 정책실명제, 부처와 조직 간의 조정을 어렵게 만드는 집단이기주의, 개인의 목표를 조직의 목표에 근접시키는 제도적 장치의 현실적 부적합성, 형식주의와 절차주의의 만연 등은 공무원의 업무 의욕을 감퇴시키고 있다는 것이다. 그리고 사회문제에 대한 근본적인 해결보다 정치적 이벤트에 초점을 맞춘 정책 추진과 시대환경 변화에 대한 반발 또는 저항적 태도, 전문성이 적어질수록 심해지는 공무원의 권위주의, 무사안일과 복지부동 및 폐쇄적 비밀주의, 인사청탁과 줄대기 같은 온정주의 문화, 성과평가에 대한 저항 등은 구시대의 잔존물로서 지식기반사회에 적합하지 않을 뿐만 아니라, 장기적인 경력 설계가 불가능한 인사제도와 민·관·정·학 간의 이동성 약화, 퇴직 후에도 공무원의 전문성을 활용할 수 있는 여건 부족 등은 평생에 걸쳐 축적된 공무원의 능력을 불합리하게 사장시키고 있어서 성과 지향적이고 효율적인 정부를 만드는 데 장애물이 되고 있다는 것이다.

‘한국형’ 공직인사제도가 필요하다
사실 우리 정부시스템에 내재된 이러한 문제점은 꾸준히 지적되어온 것이다. 그러나 저자는 이보다 더 큰 문제는 문제해결을 위해 우리의 공직사회 현실에 대한 깊은 고뇌와 성찰 없이 서구 선진국 제도를 맹목적으로 이식하고자 해온 이벤트성 개혁에 있음을 꼬집는다. 특히 이는 역대 정부에서 도입한 조직·인사제도를 설명하고 그것이 미친 영향과 부작용을 살펴보고 있는 2부에 잘 드러나 있는데, 그 주된 내용은 다음과 같다.
먼저, 중앙인사위원회는 우리나라 관료제의 인사를 총괄하는 인사 관장기구임에도 불구하고 통합적 인사 기능을 제대로 수행하지 못했을 뿐 아니라, 독립성 문제가 지속적으로 제기되고 있었다. 더욱이 최근 중앙인사위원회가 행정안전부로 축소 통합되면서 인사의 부처 자율성과 독립성 훼손 우려가 제기되고 있다.
둘째, 고등고시제도나 공직분류체계는 일반관료를 양산해내는 시스템으로서 지식기반사회에 적합한 전문적 인사를 충원하고 보직을 부여하는 데 근본적인 한계를 내포하고 있다.
셋째, 정부조직 운영의 유연성과 전문성을 확보하기 위해 도입된 팀제와 고위공무원단제도는 이를 뒷받침할 수 있는 조직 운영 방식과 조직문화 등으로 인해 제약을 받고 있다. 특히 행정자치부가 도입했던 팀제는 새 정부에서 종전의 과체제로 회귀하는 모습을 보이고 있으며, 고위공무원단제도의 도입 취지도 흐려지고 있다.
넷째, 채용과 승진, 전보 등 공무원의 인사와 관련된 제도들이 상당수 개발되었다. 특별채용제도와 개방형임용제도가 대표적인 예이다. 그러나 이들 제도는 기존 공직사회의 과다한 경직성과 공직의 인센티브 부족 등 이상과 현실 간의 괴리로 인해 도입 효과가 의문시되고 있다.
다섯째, 공무원의 전문성을 강화하기 위한 전보제한제도와 경력발전제도 등은 공직 내부에서 정착되지 못하고 형식적으로 운영되고 있는 실정이다.
여섯째, 능력 있고 성실한 공직자가 성공할 수 있도록 다양한 성과 평가제도가 도입되었다. 인사평정제도, 직무성과계약제, 목표관리제, BSC, 다면평가제가 그것이다. 그러나 이러한 제도들은 기존 정부관료제의 정실주의와 연고주의 같은 행정문화로 인해 효과적으로 작동하지 못하고 있다.
결국 정부관료제가 안고 있는 문제를 해소하기 위해 한때 무차별 도입되다시피 한 수많은 선진국의 사례와 이론에 치우친 인사제도들은 본래의 목적을 달성하지 못한 채 유명무실하게 되거나 폐기됨으로써,
작고 효율적인 정부를 구축하기 위한 공직 개혁은 좌초되고 개혁의 피로도만 가중되었다는 것이다. 이에 따라 이 책에서는 무엇보다 우리나라 공직사회에 알맞은 ‘한국형’ 공직인사제도를 제시하는 데 힘을 쏟고 있다.

새로운 공직인사제도는 정부의 유전자를 바꾸는 근본적인 개혁이어야 한다
이 책에서 저자는 정부의 능력을 결정하는 유전자의 네 가지 염기로 공무원의 ‘소속’, ‘경력발전경로’, ‘평가 및 인사’, ‘교육훈련’을 꼽는다. 그리고 유전자 치료를 통해 불치의 병을 미연에 방지하고 보다 탁월한 능력을 유도하듯 작고 효율적인 정부를 위한 유전자 치료로 ‘공무원의 소속을 부처에서 직무로 바꾸는 직무군·직무렬 제도의 도입’, ‘Z형 무차별 순환보직에서 Y형 경력발전제도로의 변경’, ‘조정실장제도를 통한 객관적 평가와 인사 추천’, ‘중견 실무관료를 고위 정책관료 및 전문관료로 거듭나게 하는 공직 이모작 교육훈련’을 제안한다.
여기에 제시된 새로운 공직인사제도의 가장 큰 특징은 바깥이 아닌 정부시스템 내부에서 유능한 공무원을 육성하고자 하는 것이다. 이는 민간부문의 인재를 영입하여 단순히 활용만 하려는 기존의 공무원 인사 정책서들과 뚜렷이 구별된다. 아울러 지금 당장이라도 적용할 수 있는 ‘현실적인’ 대안이라는 점도 빼놓을 수 없다. 이 책에는 기존의 개혁들이 선진국 제도의 모방에만 그치고 우리나라 공직인사제도의 근원적인 문제점을 해결하지 못했던 것을 거울삼아, 보다 미래 지향적이며 근본적인 해결 방안과 우리 현실에 맞는 실행 가능한 처방들을 제시하고자 오랜 시간 고민해온 저자의 노력이 고스란히 드러나 있다. 국내의 저명 인사행정학자들과 행정부 내 인사전문가들의 검토를 거친 것은 물론 그 과정에서 나온 질문들을 바탕으로 Q&A를 작성하여 부록으로 싣고 있는 점은 실제로 적용 가능한 현실적인 대안을 마련하기 위해 저자가 얼마나 치열하게 고민했는지를 여실히 보여준다. 또한 부록으로 함께 실린 직무군 · 직무렬 공직분류체계의 예시안이나 연구기관과 유관부처의 업무연계 분석표 역시 새로운 공직인사제도에 대한 제안이 단순히 책상 앞에서 나온 이론에만 그치지 않음을 증명해준다.

이 책에서 제안하는 미래 지향적 정부혁신 방안은 공무원 인사제도를 개혁함으로써 공무원을 개혁하고, 바뀐 공무원이 정부를 개혁하게 하는 것이다. 즉, 소프트웨어 개혁을 통한 하드웨어 개혁이라고 할 수 있다. 단언하건대, 이는 정부의 겉모습만 바꾸는 미봉책이 아니라 정부의 유전자를 바꾸는 근본적인 개혁이 될 것임이 분명하다. 그리고 무엇보다 누차에 걸쳐 반복과 실패를 거듭해온 정부개혁의 돌파구가 될 수 있을 것이다.

저자 서문

프롤로그 ‘작은 정부 만들기’는 왜 실패했는가
'큰 정부' 대물림의 악순환
공무원보다 공직환경을 먼저 바꾸어야 한다
제도를 바꾸면 조직이 바뀐다
이 책의 구성

1부 공직사회, 무엇이 문제인가
01 이제는 변화해야 한다
02 정부관료제의 문제점과 유형
공무원의 전문성 부족과 자질 시비
신나게 일할 수 있는 제도와 여건의 부재
후진적인 행정관행과 문화
미흡한 자기개발 여건
03 새로운 시대는 새로운 관료를 원한다

2부 그동안 정부는 어떤 노력을 해왔는가
01 정부개혁의 핵심, 인사정책
02 인사제도 개혁사례 분석
인사제도 인프라 구축
채용제도 개선
보직관리(전보)제도
평정 및 승진제도
능력개발 및 역량개발
신분보장제도
03 새로운 처방을 위한 종합평가

3부 미래형 공직인사, 어떻게 할 것인가
01 새로운 제도적 처방을 내놓으며
02 공직분류체계 개편 방안: 직무군 · 직무렬제도
직무군ㆍ직무렬 공직분류체계의 의의
새로운 공직분류체계 예시안
직무군ㆍ직무렬 체계의 운영 방안과 기대효과
03 Y형 경력발전제도: 정책관료와 전문관료
Y형 경력발전제도 도입의 의의
Y형 경력발전제도의 내용
Y형 경력발전제도의 기대효과
04 정책조정 메커니즘의 도입: 조정실장제도
조정실장제도 도입의 필요성
조정실장제도의 내용
조정실장제도의 기대효과
05 교육훈련제도의 확충: 정부출연연구기관 활용
교육훈련제도 개혁의 필요성
정부출연연구기관의 기능 조정
교육훈련제도의 개편
새로운 교육훈련제도의 기대효과
06 미래형 공직 인사개혁이 가져올 선진적 변화
공무원의 전문성 부족과 자질 시비 극복
신나게 일할 수 있는 여건 조성
후진적인 행정관행과 문화 극복
안정적인 자기개발 여건 제공

에필로그 공무원, 그 안에 잠든 거인을 깨우자
'각개약진이 빚은 누더기 개발' 새만금사업
공직사회의 문제점을 총체적으로 드러낸 외환위기
정부불신을 조장한 한일어업협정과 한중마늘협상
같은 실패의 반복, 아직도 끝나지 않은 방폐장 건설
국가경쟁력의 발목 잡는 '정부 효율성'
공무원, 그 안에 잠든 거인 깨우기

부록1 미래형 공직 인사제도에 대한 Q&A
부록2 직무군 · 직무력 분류체계 예시
부록3 연구기관과 유관부처의 업무연계 분석

참고문헌