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지금 우리에게 어울리는 민주주의는?
-독일의 옷을 입은 새로운 대한민국을 상상하다-

사회 곳곳의 갈등이 위험 수위에 이르렀다. 소득별, 세대별, 성별, 지역별 어느 한 부분도 덜하지 않다. 공정하지 못한 사회경제적 질서 속에서 국민 대다수는 코앞의 상대에게 화를 낼 뿐 어떤 희망도 찾지 못하고 있다. 고착화되어 가는 우리 사회의 구조적 모순, 어디서부터 풀어야 할까?
이 책은 오직‘정치’만이 한국사회의 구조적 모순을 해결할 수 있다고 주장한다. 한심하기 그지없는 우리의 정치 현실을 떠올리면 언뜻 이해하기 힘든 주장이다. 하지만 지은이가 말하는 정치는 개별 정치인이나 정당의 역량에 관한 차원이 아니다. 여기서 이야기하는 정치는 오늘날 대한민국의 수준과 격에 어울리는, 보다 민주적인 형태의 정치시스템에 관한 것이다.
책 제목에서 알 수 있듯이 지은이는 독일의 정치시스템을 우리나라에 적용할 것을 제안한다. 독일은 연동형 비례대표제, 다당제, 의회중심제가 중심인 ‘합의제 민주주의’를 실시하는 대표적인 국가로, 이를 통해 사회 각계각층의 의견을 정치에 고스란히 반영하고, 자본주의의 한계인 분배와 복지의 문제도 용이하게 해결한다. 반면에 한국은 소선거구 단순다수제, 양당제, 대통령중심제의 ‘다수제 민주주의’국가로, 이는 과거 국가 주도 경제발전을 추진하는 데에는 유리하였으나, 고도성장을 멈춘 이후의 분배 문제나 현재의 다원화된 국민의 요구를 수렴하는 데에는 커다란 한계를 보이고 있다.
지은이는 독일과 한국의 선거제도, 정당시스템, 정부형태를 차근차근 비교해 보이면서 독일 정치가 지금 우리에게 왜 중요한지, 정치가 어떻게 사회경제적 문제를 해결할 수 있는지 설명한다. 저자의 오랜 독일 생활과 이후 한국 정치권에서의 경험이 녹아들어 쉽고 재미있으면서도, 그간 ‘독일 모델’에 대해 정치권과 학계에서 오해하고 있는 미세하지만 결정적인 부분을 바로잡아 향후 개헌 논의에도 시사점을 줄 것이다.

추천사: 독일과 한국, 이론과 현실을 오가는 야누스적 매력 (최장집)
머리말: 심화되는 불평등, 정치가 대안이다

제1장 독일의 정치인

1. 독일 정치인에게 ‘자질 시비’란 없다 (정치인의 자질)
2. 정치는 ‘정치전문가’가 한다 (정치인의 자격)
3. 그곳에 정치인이 있어야 한다 (정치인의 역할)
4. 정치인은 머슴이 아니다 (정치인의 자세)
5. ‘새 정치’, 새 인물이 아니라 정당이 한다 (정치인과 정당)
제2장 독일의 정당제도

1. 세월호 침몰의 원인 (제대로 된 정당이 필요한 이유)
2. 교회보다 가까운 정당 사무소 (생활 주변의 정당)
3. 건강한 중도우파, 한국에서도 가능할까 (기민당)
4. 당원의 품격, 상향식 운영의 모범답안 (사민당)
5. 직접 심판하는 독일의 유권자 (자민당)
6. 단 1명의 당선자로도 가능하다 (녹색당)
7. 좌파의 역할과 연정의 과제 (좌파당)
8. 독일에도 영남당·호남당이 있다? (기사당)
9. 한국 정치는 연정을 모른다 (다당제와 연정)
10. 정치참여 진입장벽을 없애려면 (정치자금)
11. ‘여의도연구원’은 어쩌다 여론조사기관이 되었나 (정치재단)

제3장 독일의 선거제도

1. 독일식 선거, 거대 정당에 불리하지 않다 (연동형 비례대표제)
2. 독일식 선거, 어느 정당에 유리할까 (19대 총선결과의 독일식 적용)
3. 국회의원 수를 늘려야 한다 (독일과 한국의 의원 수 비교)
4. 독일의 당대표 선거가 치열하지 않은 이유 (공직후보의 선출방식)
5. 지역구 국회의원 수는 줄여야 한다 (선거구 획정문제)

4장 독일의 정치시스템

1. 대통령제를 왜 바꿔야 하는가 (대통령제의 문제점)
2. 의회중심제는 불안정하지 않다 (의회중심제의 의미)
3. 독일의 안정적 의회중심제 Ⅰ (독일의 입법부)
4. 독일의 안정적 의회중심제 Ⅱ (독일의 행정부)

5장 한국의 정치개혁

1. 박원순의 '나 홀로 선거운동' (정당을 경시하는 정치)
2. 권역별 비례대표제의 한계 (중앙선관위 제안의 비판적 검토)
3. 선관위 제안, 거대 정당에 불리하지 않다 (중앙선관위 제안의 적용)
4. 여야 모두 받아들일 수 있는 선거제도 (국회의원을 350명으로)
5. 돈 드는 선거 없애려면 (승자독식 제도의 폐해)
6. 한국정치의 문제점 (유승민 사태의 본질)
7. 로또 같은 선거 (20대 총선 분석)
8. 혁신의 시작 (정당제도와 선거제도의 개혁)

에필로그: ‘노오력’과 정치개혁, 그리고 지방선거

민주주의가 소중한 것은 공정한 사회를 만들어 낼 수 있는 정치 체제이자 정부형태이기 때문이다. 이 책은 “만약 민주주의가 그러한 실체적 내용을 구현하는 역할을 하지 못한다면, 우리는 그런 민주주의를 어떻게 이해해야 할 것인가?”라는 엄중한 질문을 던지고 있다. 독일의 정치를 바람직한 모델로 생각하게 되는 것은 우리가 알고 있는 범위에서 독일은 민주주의가 해야 할 역할을 현실세계에서 가장 이상적으로 실현하고 있기 때문이다. p.16 (추천사 중에서)

조성복 박사의 책은 ‘야누스’적 얼굴을 갖는다. 독일 정치의 눈을 통해 한국 정치를 조명하고, 반대로 한국 정치의 문제를 말하고 그 대안을 발견하기 위해 독일 정치를 다시 들여다본다. 독일에 대해 말하는 것과 한국에 대해 말하는 것이 굉장한 평형이랄까, 균형을 이루고 있다. 하나의 주제에 대해 두 나라가 서로 마주보며 상대에 대해 말하는 셈이다. p.17 (추천사 중에서)

독일의 총리들은 모두 이른 나이에 정치권에 들어왔다. 빌리 브란트(Willy Brandt)는 16세, 헬무트 슈미트(Helmut Schmidt)는 27세(2차대전 직후 사민당에 가입), 헬무트 콜은 16세, 게르하르트 슈뢰더는 19세에, 앙겔라 메르켈은 이미 14세에 정당에 가입한 것이 그 증거이다. 이처럼 독일에서는 정치인의 전문성이 중시되고, 젊은 나이부터 정당활동을 통해 길러지고 있다고 볼 수 있다. 그래서 정치인이 되기 위해서는 다른 분야에서의 성공이나 유명세보다도 정당활동과 당원들의 지지가 중요하다. p.40

각 정당의 지역조직에서부터 의견이나 주장이 모아지고, 그것이 상부로 전달되어야 비로소 정당 전체의 주장으로 힘을 갖게 된다. 예를 들어 세월호 희생자 가족들의 요구사항이나 시민들의 의견이 각 정당의 안산 지역 조직에서 수렴되고, 정리된 내용들이 경기도당으로 전달되어 논의되고, 다시 중앙당으로 올라가서 정치권에서 쟁점화 되어야 한다. 이러한 과정을 통해서 당원뿐만 아니라 국민과 함께 문제의식이 공유되고 공감대가 형성되며, 보다 구체적인 대안이 만들어지는 것이다. 그런데 이러한 과정을 생략한 채 국회의원이나 당대표 또는 유명 정치인이 홀로 문제를 제기해 보았자 설득력이나 추진력을 얻기 어렵다. p.69

2012년 19대 총선결과를 독일식 제도에 맞추어 정밀하게 시뮬레이션해 본 결과, 뜻밖에도 이 제도가 당시의 새누리당에 반드시 불리한 것만은 아니라는 결론을 얻게 되었다. 의석수가 크게 줄어들 것이라는 예측과 달리 오히려 총 의석수는 4석이 늘어났고, 비례대표가 전국 단위에서 권역별로 바뀌면서 특히 서울과 경기도 에서는 23석이나 증가하였다.
이처럼 새누리당의 의석이 늘어나는 것을 이해하려면 ‘초과의석 (?berhangmandat)’이라는 단어의 개념을 정확하게 알아야 한다. 이 용어는 독일의 대학에서 시험문제로 출제될 정도로 독일식 선거제도의 핵심이라고 할 수 있다. 유학 당시 이에 대한 사전 지식이 전혀 없었던데다 개념이 생소하여 이해하는 데 어려움을 겪었다. 초과의석이 발생하는 이유는 각 정당의 총 의석수가 우선적으로 정당득표율에 따라 결정되기 때문이다. 우리처럼 지역구와 비례대표 당선자를 별도로 선출하여 합산하는 방식이 아니다. p.171

한국과 독일의 비례대표는 성격이 전혀 다르다. 한국의 비례대표는 지역구 출마자와는 완전히 별개로 후보로 지명되고 의원으로 선출되지만, 독일에서는 지역구 후보가 그대로 동시에 비례후보가 된다. 한국에서는 비례대표가 특정 이익집단의 대표로 국회에 진출하는 것을 의미하지만, 독일에서는 지역구에서 근소한 차이로 패배한 후보들에게 당선의 기회를 주는 것이다.
여기서 비례대표를 늘려야 한다고 내가 주장하는 바의 정확한 의미는 흔히 알고 있거나 시민사회단체들이 주장하는 것과는 전혀 다른 것이다. 지역구 출마를 하지 않는 이익집단이나 소수자 그룹의 대표자 수를 확대하자는 의미가 아니라, 기존 소선거구 단순다수제에 따라 지역구에서 수많은 사표가 발생하는 승자독식의 문제점을 개선하자는 것이다. p.277~278

하지만 대통령의 이런 막강한 권한도 국회의 입법과정에서는 별 도움이 되지 않는다. 특히 여소야대 국면에서는 별다른 힘이 없다. 이런 의미에서 대통령은 전혀 제왕적이지 않다. 그런데 우리 사회의 변화를 위해 정작 중요한 것은 위에 언급한 막강한 인사나 예산권이 아니라 제도를 만들거나 변경하기 위해 법을 제정할 수 있어야 한다는 것이다. 입법을 통해 비로소 근본적인 사회변화가 가능하기 때문이다. 치열한 경쟁을 이겨 내고 대통령에 당선되어 막강한 권력을 가졌지만 세상을 바꾸는 데에는 무력하다면, 그것은 정치시스템상 무엇인가 문제가 있다는 말이다. 이것이 바로 대통령제를 바꿔야 하는 까닭이다. p.227~228

청년들에게 단순히 좀 더 ‘노오력’해야 한다는 말은 하고 싶지 않다. 그것은 현재의 공정하지 못한 사회경제적 질서를 그대로 받아들이고 거기에 순응하라는 말이기 때문이다. 젊은이들이 살맛나는 세상이 되려면 기존의 경제시스템이나 사회시스템을 바꿔야 한다. 시스템을 확 바꾸려면 그것을 설계하는 기존의 정치가 먼저 바뀌어야 한다. 정치가 자신의 역할을 못하고 있기 때문이다. 정치가 변하려면 선거제도 및 권력구조를 바꿔야 한다. 기존의 정치 시스템과 그것을 지탱하고 있는 현행 선거제도가 계속해서 존속 하는 한, 우리 정치는 변화를 가져오기 어렵기 때문이다. p.324 (에필로그)