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정부를 운영하는 문제, ‘통치 체제’로서의 민주주의

좋은 정부란 국가 간 체계를 평화적으로 관리하고, 의견을 달리하는 시민 집단들 사이에서 경쟁과 협력의 정당정치를 이끌며, 경제의 주요 생산자 집단들 사이에서 공정한 영향력이 교환될 수 있는 조건을 형성해 줌으로써, 사회 구성원 개개인이 좀 더 자유롭고 평등하고 건강하고 안전하고 평화로운 삶을 영위할 가능성을 확대하는 데 있다. 우리는 이런 변화를 어떻게 만들 수 있을까.

김대중 정부, 노무현 정부를 거치면서 이제 우리는 정권을 교체하는 것, 그리고 대통령 개인을 선출하고 그에게 모든 것을 맡기면 끝이 아니라는 사실을 알게 되었다. 문제는 그 다음, 정부를 이끌고 공공 정책을 운영함으로써 자신의 존재 이유를 증명하고 사회적으로 유익한 효과를 만들어 가는 것, 즉 이념으로서의 민주주의가 아니라 통치 체제(a type of government)로서의 민주정(democracy)에 대한 것이다. 민주주의에서 ‘통치’는 크게 ① 국가 간 체계, ② 정당들 사이의 경쟁과 협력의 체제, ③ 자본주의 경제체제라는 세 차원에서 기능하는데, 2017년 9월 18일 현재 우리 사회가 당면하고 있는 가장 뜨거운 이슈이자, 문재인 정부 앞에 놓인 시험대가 정확히 이 세 차원에 있다.

1. 통일인가 평화공존인가
북한은 핵실험과 미사일 발사로 지속적인 시위를 벌이고 있고, 트럼프는 군사 옵션을 이야기하며, 야당은 전술핵 배치를 주장하면서 미국을 방문했고, NPT 탈퇴와 자체 핵 개발을 언급하기도 한다. 사드 배치로 한국 기업에 대한 중국의 제재가 강화되고 있고, 일본의 아베 총리는 ?뉴욕타임스?에 기고한 글에서 북한과의 대화 무용론을 주장하면서 강력한 대북 압박을 주장했다. 전쟁의 위협뿐 아니라, 외교적으로도 사면초가에 몰려 있다. 이 문제를 어떻게 봐야 하며, 어떻게 풀어야 할까, 앞선 독일의 경험에서 우리는 어떤 교훈을 얻어야 할까, 한국이 독립적인 플레이어가 되기 위해서는 어떻게 해야 할까.

“우리가 평화공존이 아니라, 군사적 대응이나 안보만을 대북 정책의 최우선 목표로 삼는다면 선택의 여지는 지극히 협소해질 것이다. 항시적인 군사 안보 체계를 강화하는 유사 전시 체제를 유지해야 하고, 안보를 위해 미국에 절대적으로 의존하지 않으면 안 된다. 오로지 북한에 대한 증오와 전쟁을 불사하는 적의를 불태우고 강조해야 한다. 그 경우 우리의 국가 목표는 너무나 부정적?소극적인 것을 지향하는 것이 되고, 그러면서도 항시적인 전쟁 위험을 안고 살아야 하는 사회로 퇴행할 수밖에 없다. 왜 우리 사회를 이런 전쟁의 공포와 위험이라는 쇠창살에 가두어야 하는가?”(74).

“결론부터 말하면, 지금까지 우리가 했던 익숙한 방식, 즉 북한을 고립시키고 힘으로 밀어붙이는 식의 대북 정책 내지 통일 정책으로부터, 평화의 안정적 관리를 목표로 하는 방향으로 대북정책, 남북한 관계가 전환돼야 한다. 그것은 긴 우회로를 따라 통일에 이르는 방식이라고 말할 수 있다. 통일이라는 이상은 평화의 지평 저 너머에 있기 때문에 보이지 않는다고 말하는 것이 더 옳다. 오직 평화를 제도화함으로써 평화를 안정적으로 관리하는 것 이외에 다른 가치, 다른 목표는 있기 어렵다. 이를 위해 우리가 필요로 하는 것은 ‘더 많은 민족주의’가 아니라, 민족주의를 상대화하는 일이다. 민족주의보다 더 우선하고 높은 가치는 평화이다”(26).

“한국전쟁은 이 시기에 민간인들을 포함해 남북한 전체 인구의 10퍼센트에 육박하는 2백만 명이 사망했다. 제2차 세계대전과 베트남전쟁보다 전체 인구 대비 희생자 비율이 훨씬 높은 전쟁이었으며, 현대의 그 어떤 전쟁보다 밀도 높은 죽음을 불러왔다. 그런데 이 처절한 전쟁이 끝났을 때 우리는 무엇을 보게 되었을까? 38도선이 휴전선으로 바뀐 것 말고 아무것도 변한 것이 없었다. 우리는 이렇게 많은 희생을 치르고도 그 자리에 서있다.
한국전쟁이 남긴 가장 분명한 교훈은 이 땅에 다시는 전쟁이 일어나서는 안 된다는 것이다. 이것은 북핵 위기가 고조되고, 한반도에서 또 다른 무력 충돌의 위험이 그 어느 때보다도 높은 오늘, 우리가 평화를 추구하려는 노력을 시작하지 않으면 안 되는 이유이다. 누군가 이 시점에서 무력을 통해서라도 민족문제를 해결해야 한다고 역설하는 사람이 있다면, 그가 알아야 할 것은 한반도의 지정학적 조건은 전쟁으로도 통일이 불가능하다는 사실이다”(49).

2. 개혁 보수의 길 : 존립하기 위해 변해야 한다
자유한국당과 바른정당의 통합 논의가 한창이지만, 최장집 교수의 생각은 좀 다르다. 이 글에서 그는 한국 정당 체계의 오른쪽 한계선에 대해 이야기해 본다. 보수가 민주주의를 발전시키고 강화하는 데 어떤 조건들이 바람직한가? 냉전 반공주의와 노동 배제를 앞세운 보수가 아닌, 민주주의 가치와 병행할 수 있는 합리적이고 개혁적인 보수가 주축 정당이 될 수 있는 길은 과연 있을까? 그런 보수정당이 중심적인 역할을 한다면 적은 갈등 비용만으로도 사회 발전을 위해 할 수 있는 일이 많을 것이다.
인간이 유기체인 한, 그리고 사회 또한 일정한 균형을 필요로 하는 한 보수 없는 인간 사회는 상상하기 어렵다. 따라서 보수 없는 정당정치는 민주주의자가 생각할 수 있는 미래가 아닐 것이다. 중요한 것은 어떤 보수냐에 있다. 2017년 대선을 전후한 여러 상황들은 지금까지와 같은 보수라면 집권할 수 없다는 사실을 여실히 보여 주었다. 문제는 보수가 반공과 종북이라는 이데올로기적 두려움에 의존하지 않고 스스로의 정당성과 논리적 힘으로 서야 한다는 것, 그런데 그것은 지난 한국 현대 정치사에서 처음 있는 도전이라는 것, 그런 도전을 넘어 스스로를 정립하는 일은 간단하지 않다는 것이다. 바른정당으로 대표되는 개혁 보수에게 기회가 있을까? 그 기회를 실현하려면 어떤 변화를 감당해야 할까?

“한마디로 좋은 시절은 끝났다. 이제 정당을 통한 선거 경쟁만이 아니라, 그보다 더 중요한 질문에 답해야 할 때가 됐다. 한국 사회가 어떤 모습으로 발전해야 하는가, 어디로 나갈 것인가를 둘러싼 이념과 가치, 비전이 다투는 자유경쟁의 시장으로 나가지 않으면 안 된다. 보수는 스스로 존립하기 위해서라도 변하지 않으면 안 되는 상황에 이르렀다”(125).

“상대의 잘못에 따른 반사이익만을 바라보고, 성장 만능주의와 냉전 반공주의를 고집하고, 관료-재벌-영남으로 연결된 구체제 복원을 꾀한다면 정치적 소멸을 피하기 어려울 것이다. 그동안 보수는 이런 사고의 틀에 너무나 익숙하고, 그것에 안주해 온 결과 그 어떤 대안적 이념이나 이론에 대한 요구를 느낄 필요조차 없었다. 그러나 그동안 보수를 보호해 왔던 울타리는 벗겨졌고, 지금 보수는 세계와 한국 사회의 변화를 모처럼 직접적으로 대면하게 되었다. 현재 바른정당의 실험은 보수 개혁의 많은 내용을 함축하는 중요한 표현이다. 요컨대 보수 혁신의 길은 시대 및 세계와 조응하는 세력으로 거듭나는 것이다. 보수가 변할 때 진보를 비롯한 한국 사회 전체가 변하고, 민주주의는 한국 사회에 강하게 뿌리내릴 수 있다”(128).

3. 노동문제와 코포라티즘, 그리고 민주주의
문재인 대통령이 취임 직후 인천공항 비정규직의 정규직화를 약속했을 만큼, 노동문제는 일반 시민의 삶에 가장 큰 영향을 미치는 문제일 뿐 아니라, 민주주의가 자본주의 체제 위에 서있는 한 ‘영원한’ 문제이다. 그리고 실제로 비정규직의 정규직화, 기간제 교사의 정규직화, 최저임금 인상 등을 둘러싼 갈등이 진행 중이다.
3장에서는 민주주의의 관점에서 노동문제를 재정의하는 일을 살펴본다. 노동이, 배제하고 억압해야 할 반체제적 도전 세력이 아니고, 성장을 위해 그 비용을 최소화해야 할 비인격적 단위이기만 한 것도 아니라면 다른 관점이 필요하다. 냉전 반공주의도 아니고 신자유주의도 아니라고 말하기는 쉽다. 계급 투쟁론이나 혁명론의 관점에서 접근하는 것이 어떤 한계를 갖는지 말하는 것도 어려운 일은 아니다. 문제는 민주주의의 관점과 양립할 수 있는 대안적 노동관 혹은 노사 관계는 어떤 것이냐이다. 이와 관련해 우리 사회에서도 노사정위원회라는 기구와 더불어, 독일 모델이라거나 코포라티즘을 이야기하는 사람이 많아졌다. 35년 전 코포라티즘 이론을 국내에 처음 적용해 노동문제를 분석한 최장집 교수와의 대화를 통해 그것의 이론과 실제 등에 대해 살펴보았다. 정치학자로서 왜 노동문제를 전공하게 되었는가에서 시작해, 코포라티즘 이론이 갖는 학문적 업적은 무엇이고, 현실의 정치적 실천이라는 측면에서 어떤 가치를 갖는지, 독일에서 코포라티즘은 어떤 성과를 만들어 냈는지, 왜 노동문제를 단순히 일자리 늘리는 차원이 아니라 민주주의의 중심 문제로서 이해하고 접근해야 하는지를 이야기하고 있다. 국가가 주도하는 것이 아니라 동등한 영향력을 가질 수 있는 노-사 중심의 코포라티즘 모델, 노사 간 협상의 틀이 약하고 국가가 강한 프랑스와의 비교, 지난 박근혜 정부가 노동 개혁을 추진하면서 근거로 들었던 하르츠 법과 하르츠 개혁의 진짜 의미도 살펴본다.

촛불 시위로 인한 조기 대선과 새 정부의 출현은 한국 민주주의에서 대격변적 사태가 아닐 수 없다. 이런 정치 변화가 실체적 수준에서 한국 민주주의 발전을 위한 계기로 작용하려면 어떤 의제에 집중해야 한다고 보는가?
“나는 노동문제라고 생각한다. 그동안 나는 한국의 정치와 사회를 지배해 온 박정희 패러다임의 해체는 노동문제의 변화 없이 불가능하다고 믿어 왔다. 노동문제가 달라지지 않으면 근본적으로 달라질 것은 없다. 박정희 경제 발전 모델은, 국가-재벌 동맹이 성장을 주도하고 노동을 배제하는 것, 그것을 핵심으로 하기 때문이다. 2013년 대선 이래 최근 대선에 이르기까지 ‘경제민주화’라는 이슈가 중심에 있었다. 그러나 재벌 개혁이 주로 이야기될 뿐 노사 관계의 개혁은 포함되지도 논의되지도 않고 있다. 노동문제를 둘러싼 개혁 없이, 재벌의 소유권과 경영권 인정을 둘러싼 대기업 지배 구조를 개혁하는 것만으로 한국 경제의 핵심인 국가-재벌 유착 관계를 변화시킬 수 있을지는 극히 의문이다”(196-197).

엮은이 서문 5

1장_통일인가 평화공존인가_ 19
1. 한국 외교정책의 여섯 가지 명제 21
2. 현실에 대한 다른 이해가 필요하다 : 김정은 체제에서의 북한과 북핵 그리고 사드 문제 28
3. 한국전쟁의 교훈 : 역사적이고 현실주의적 관점(realist view)에서 본 한중 관계 39
4. 미국과 중국, 일본 사이에서 가능의 공간을 찾아 넓혀야 한다 49
5. 보수와 진보의 컨센서스가 중요하다 : 독일 통일로부터 배울 수 있는 교훈 61
6. 맺음말: 독립적 행위자로서 한국 외교의 길 73

2장_개혁 보수의 길_77
1. 보수 개혁파의 등장 79
2. 보수 위기의 원천 80
3. 변화의 네 방향 89
4. 새로운 보수의 길 : 결론을 대신하여 125

3장_노동문제와 코포라티즘, 그리고 민주주의_129

1부 노동문제와 정치학
1. 두 인연 131
2. 정치학적 관심으로의 전환 137
3. 한국 사회의 이념적 단면들 144

2부 코포라티즘의 이론과 실제
4. 이념의 관점에서 이익의 관점으로 148
5. 네오 코포라티즘 : 마르크스주의와 미국식 다원주의에 대한 대안적 접근 158
6. 코포라티즘의 변화와 위기 : 독일의 사례 162
7. 프랑스의 사례 : 마크롱 개혁을 어떻게 볼 것인가 179

3부 코포라티즘과 한국 민주주의
8. 코포라티즘과 제한 정부 186
9. 한국식 코포라티즘 : 노동 있는 민주주의로 196
10. 코포라티즘 이론의 패러독스 204