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『민주주의의 정치적 기초』는 미국 정치학의 거목 E.E. 샤츠슈나이더가 1964년에 쓴 저서로, 영문으로 64페이지 밖에 되지 않는 단편이다. 하지만 민주주의는 어떻게 현실화되는지 간결하면서도 깊이 있게 다루었다. '정당정부', '절반의 인민주권'을 비롯한 주요 저서들의 요지를 비교적 쉬운 언어로 담아냈다.

민주주의 개념의 핵심만 뽑아 놓은 우리 시대의 클래식
『민주주의의 정치적 기초』는 미국 정치학의 거목 E.E. 샤츠슈나이더가 1964년에 쓴 저서다. 영문으로 64페이지 밖에 되지 않는, 서문도 따로 없는 단편이다. 하지만 얇은 모양새와는 달리 내용은 깊고 풍부하다.『정당정부』『절반의 인민주권』을 비롯한 주요 저서들의 요지를 비교적 쉬운 언어로 담아낸 책이다. 이 책은 민주주의는 어떻게 현실화되는지, 간결하지만 핵심을 짚으며 다루고 있다.

『민주주의의 정치적 기초』는 민주주의 체제 아래서 왜 정당과 정부라는 조직이 필요하며, 인민들과 어떤 상호 관계를 맺고 작동하는지 간결하면서도 명확하게 다루고 있는 책이다. 이 책의 원제는 ‘정당과 민주주의(Political Parties and Democracy)’다. 제목에서도 알 수 있듯 정당은 현대 민주주의 체제에서 어떠한 연유로 등장하게 되었는지 그 핵심 상황과 가치를 다루고 있다.
또한 이러한 개념은 이 책의 번역 제목인 ‘민주주의의 정치적 기초’와 절묘하게 연결되어 있다. 즉 정치 체제로서 민주주의의 기초를 이루는 근간은 바로 정당제다. 정당제를 통해 민주주의는 비로소 이론의 틀에서 벗어나 우리의 삶에 현실화 되어 구체적으로 자리 잡게 된다.

정당과 정부는 민주주의를 실현할 인민들의 도구이자 조직
조직이란 무엇인가. 개인이 혼자 힘으로 할 수 없는 일을 해내기 위해 많은 사람들이 함께 일하는 편제(編制)를 말한다. 사람이라면 누구나 조직에 의존해 원하는 바를 이뤄낸다. 조직화되었을 때 비로소 많은 사람들은 함께 일할 수 있는 기반을 마련한다. 이것은 일종의 법칙이다.
정치 또한 예외가 될 수 없다. 특히 미국에서는 1억 명의 성년 시민이 각자의 권한을 효과적으로 행사하기 위해 정치조직을 필요로 한다. 이것이 바로 현대 국가에서 등장한 인민에 의한 정부다.
하지만 인민들의 노력이 개별적으로 그치면 진정한 민주주의를 실현할 수 없다. 민주주의는 함께 일하는 많은 시민의 집단적 노력을 필요로 한다. 다시 말해, 인민은 조직화했을 때 강한 힘을 얻는다. 조직화를 위해 인민은 자신들을 대변할 대표자(representative)를 선출한다.
미국의 경우, 인민은 자신들을 대리할 상원의원, 하원의원, 대통령을 뽑는다. 인민은 국가를 직접 운영하는 대신, 이렇게 선출된 공직자들이 전체 국민을 대신해 거대한 연방정부를 통제할 수 있다고 믿는다. 미국 인민들은 선거 시스템을 통해 정부에 커다란 영향력을 행사한다.
그런데 선거 시스템은 저절로 돌아가지 않는다. 인민들이 선거 전에 미리 만나 특정 후보를 지원하기로 약속하는 조직이 있어야 한다. 이는 대통령 선거뿐만이 아니라 다른 선거에서도 마찬가지다. 정치조직은 바로 선거에 중요성을 부여한다. 정치조직이 정부의 주요 선출직에 후보를 내세우며, 소수의 후보에게 대중적 지지를 집중시켜 사람들이 무엇을 선택하는지 드러내기 때문이다. 선거는 인민들이 공적 참여를 통해 국가를 ‘통치’하는 수단이다. 선거를 공적인 기회로 활용하는 것은 인민들의 조직적 노력이 방대하게 이루어진 결과다.

민주주의는 정치조직 간의 경쟁 시스템이다
민주주의는 정치조직 간의 경쟁 시스템이다. 정치조직의 근간을 이루는 것은 바로 정당이며, 인민에 의한 정부는 곧 정당정부(party governmant)다. 정당정부가 들어서기 위해서는 사전 합의를 통한 지지의 집중이 필요하다. 단일전선을 구축하기 위해 선거 전에 미리 협의하는 관행은 오래됐다.
정당조직은 정부 운영에 영향을 끼친다. 정당 시스템의 발전에는 유권자의 확대도 커다란 기여를 했다. 정당들의 경쟁 속에서 인민이 선택권을 행사하며 표의 가치는 강력해졌다. 모든 국민이 참여하는 가장 큰 선거에서 대통령이 선출됨으로써 대통령직의 중요성도 점차 커져갔다.
민주적 정치체제는 예외 없이 경쟁적인 성격을 띤다. 경쟁적 체제로 인해 인민들에게는 선택할 수 있는 여러 가지 대안들이 개발된다. 이렇게 선택의 자유야말로 민주주의의 기초를 이룬다.
민주주의의 핵심은 다음과 같다. 다른 당과 경합을 벌일 후보들을 자유롭게 공천하는 정당이 둘 또는 그 이상 존재하지 않으면 민주주의는 없다. 서로 경쟁하는 두 정당이라면 불가피하게 공공정책과 공공이익에 대해 다른 관점, 공적 문제에 대해 다른 해법을 발전시켜야 한다.
따라서 현실에서의 민주주의는 인민들이 둘 또는 그 이상의 정당들을 놓고 선택권을 행사하게 되는 정치제도다. 경쟁적 정당 체계(competitive party system)라는 관념을 받아들이는 것은 곧 모든 자유인민이 갖는 위대한 시민권을 예외 없이 전부 인정하는 것이다. 민주적 정당 체계는 자유로부터, 그리고 자유로운 인민의 권리로부터 생겨났다.

양당제와 공천의 중요성
양당제는 미국 정치조직의 가장 두드러진 특징이다. 양당제에서는 주요 정당과 군소 정당 간의 관계가 결정적 포인트다. 군소 정당은 권력에서 배제된다. 주요 정당에 의한 권력 독점은 현실이다. 상 ·하원의원 의석과 주지사직의 절대 다수를 차지한다. 미국의 양당제는 미국의 선거제도 또는 대의제도의 직접적인 결과다.
주요 정당의 하나인 제2당의 위상은 양당제에서 매우 중요한 포인트다. 양당제 하에서는 주요 정당 중 한 정당이 패했다고 해서 붕괴까지 이어지지 않는다. 그 당은 패배에도 불구하고 반대를 독점할 수 있기 때문이다. 제2당은 집권당에 진정으로 반대하는 사람들의 대부분을 자신의 깃발 아래 결집시킬 수 있다. 반대의 독점이야말로 제2당의 가장 중요한 자산이다.
정당이라면 모름지기 당의 후보를 선택할 수 있어야 한다. 또한 당 전체가 공천을 수용하도록 해야 한다. 공천이란 무엇인가? 당이 고른 인물을 특정 후보로 지명하는 게 공천이다. 이를 위해서는 당은 특정 후보에게 당력을 결집시킬 수 있어야 한다. 선거에 관한 한, 당의 단일대오와 표의 집중은 구속력 있는 공천을 통해서만 가능하다. 공천이야말로 정당의 사활이 걸린 과정이다.

정치는 갈등에 대한 대응이다
결론적으로 말하자면, 민주주의는 정당을 통해 구현된다. 하지만 민주주의가 제대로 작동하기 위해서는 인민의 힘이 필요하다. 민주주의는 갈등의 해결 과정이며, 이 과정에서 다수지배가 핵심을 이룬다. 따라서 인민이 다수의 힘을 보여줄 때 민주주의는 더욱 심화될 수 있다.
E.E. 샤츠슈나이더가 주장하는 민주주의는 현실적이다. 민주주의는 보통 시민이 정책 결정과정에 참여해 경쟁하는 정치조직들과 지도자들이 공공정책에 대해 만들어낸 대안 가운데 하나를 선택하는 정치체제다. 이렇게 되면 민주주의의 실패를 단지 대중의 무지와 어리석음 탓만으로 돌릴 수는 없다. 문제는 언제나 리더십, 조직(정당)의 무능과 무지, 또는 독선이다.
그는 정치를 갈등에 대한 대응으로 이해했다. 도대체 공적 다툼이란 무엇인지, 어느 것이 중요한지, 싸움의 편은 어떻게 나뉘는지, 어떤 조건에서 싸울지 등을 결정한다. 동시에 정치는 기본적으로 공평한 활동이다. 어떤 결과를 미리 상정하지 않는다.
샤츠슈나이더가 다른 정치학자와 구분되는 점은 ‘전략’이다. 그의 글은 서술에 그치지 않는다. 설명에 안주하지 않는다. 그의 키워드는 전략이다. 따라서 그의 정치학은 ‘전략정치학’이다. 우리가 샤츠슈나이더에게 주목해야 하는 가장 중요한 이유다.

1장｜조직 : 정치의 열쇠 … 7

2장｜정당이란? … 19

3장｜민주주의에서의 정치 … 33

4장｜양당제 … 45

5장｜공천 과정 … 67

6장｜유권자의 당파성 … 85

7장｜압력정치 … 95

보론 : 전략으로서의 정치－강도, 가시성, 방향, 그리고 범위 … 113

옮긴이 해제 : 샤츠슈나이더에 주목해야 하는 전략적인 이유와 현실적 맥락 … 129

옮긴이의 말 … 157