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법(法), 도시를 건축하다

좋은 도시를 만들기 위해 반드시 알아야 할
법과 건축 이야기

ㆍ 건축과 법을 잇는 첫 번째 학술적 시도
이 책의 저자 김지엽 교수는 건축과 법을 모두 전공한 보기 드문 이력을 가졌다. 저자는 학부에서 건축을 공부하고, 대학원에서 도시설계를 전공할 때만 해도 멋진 설계나 디자인이 좋은 도시를 만들 수 있다고 생각했다. 그러나 실무를 경험하면 할수록, 디자인은 도시를 만들어가는 과정 중에 빙산의 일각일 뿐, 보이지 않는 바다 밑에는 도시를 만들어가는 각종 시스템들이 있다는 것을 깨닫게 되었다. 그리도 그 핵심에는 도시공간을 제어하는 법과 제도가 있으며, 도시계획과 도시설계의 본질은 공익을 위한 사유 재산의 제한이라고 생각하게 되었다. 따라서 보다 먼저 조닝(Zoning)을 도시 관리 수단으로 도입해 정착시킨 미국에서 직접 도시계획과 법을 공부하기로 마음먹고 유학길에 올랐다. 컬럼비아대학교에서 도시계획을 공부하고, 도시계획법과 환경법으로 특화된 페이스대학교 로스쿨에서 법무박사(Juris Doctor) 과정을 마치고 뉴욕주와 뉴저지주 변호사 자격까지 취득하게 되었다.
도시를 만들어가는 법과 관련해 지금까지 쌓아온 연구 내용을 모아서 건축과 도시 전공 학생들을 대상으로 ‘도시와 법’이란 과목을 진행하였다. 이 책은 이러한 오랜 연구 결과를 한 권의 책으로 모은 것으로 그동안의 논문, 저술, 연구 프로젝트 내용을 하나의 결과물로 정리해 읽기 쉽게 구성했다.

ㆍ 이 책의 구성: 건축과 도시를 규율하는 법
건축과 도시를 규율하는 법을 떠올리면 먼저 ‘건축법’과 ‘국토의 이용 및 계획에 관한 법률(“국토계획법”)’, 주택법, ‘도시 및 주거환경 정비법(“도정법”)’, 도시개발법 등이 떠오른다. 그러나 개개의 관련 법률 이전에 헌법의 재산권 규정을 바탕으로 민법의 토지재산권에 대한 규정, 행정법의 행정행위 등에 관한 사항, 기본적인 도시계획·설계 기법과 수단들을 이해할 필요가 있다. 이와 같은 내용들을 바탕으로 이 책을 7장으로 구성하였다.
1장(헌법과 계획제한)에서는 모든 법규의 뿌리가 되는 헌법의 재산권 보호 및 제한과 관련한 내용을 다루었다. 2장(토지재산권의 이해)에서는 토지재산권의 특성을 살펴보고, 3장(공개공지, 전면공지, 공공통로, 건물전면공간)에서는 사유지 내 공적공간에서 헌법의 재산권 규정과 토지재산권이 예민하게 만나는 쟁점들을 생각해 보았다. 4장(허가와 행정행위)에서는 인허가와 관련한 행정법상 주요 원칙과 행정행위 및 행정계획의 특성들에 대해 다루었으며, 5장(기부채납과 공공기여)에서는 일반적으로 재량행위로 이루어지는 모든 인허가 과정에서 사업시행자에게 요구되는 기부채납, 공공기여 등의 법적 특성과 내용을 살펴보았다. 6장(용도지역과 땅의 법적 성격)에서는 우리나라 도시계획의 근간이 되는 용도지역제를 이해하는 데 필요한 내용들을 정리하였다. 7장(도시계획시설과 도시공간의 입체적 활용)에서는 도시에서 반드시 필요한 기반 시설과 공공시설, 도시계획시설의 법적 의미를 살펴본 후, 입체적으로 도시공간을 활용하기 위한 법제도들이 어떻게 우리의 도시공간을 조성하고 있는지 분석해 보았다.

ㆍ 도시를 이해하기 위한 키워드, 건축과 법
3차원 물리적 환경을 다루는 건축과 도시 관련법의 경우, 법 구절만 봐서는 무슨 뜻인지 정확한 내용 전달이 제대로 되지 않는 경우가 많다. 건축물이 갖는 구조적, 기술적 특성을 서술하다 보니 정확히 이해하지 못할 조항들이 많고, 우리나라 법령들이 만들어진 역사적 특성상 일본 법령들을 어색하게 번역하여 지금까지 사용되고 있는 경우도 많다. 따라서 각 법규의 개별 조항들이 갖는 의미를 단편적으로 읽기 이전에, 보다 큰 틀 속에서 그 조항이 도입된 취지와 목적을 생각하면서 접근한다면 훨씬 이해하기 쉬울 것이다. 독자들도 7개의 장에서 다룬 내용들을 충분히 숙지한다면, 건축과 도시와 관련한 여러 개별 법규들을 접할 때 훨씬 이해하기 쉬워질 것이다.
특히나 건축이나 도시 관련 분야의 학생들과 전문가들은 3차원 공간을 구상하고 계획하는 일에는 익숙하지만, 그것들을 규율하는 법규를 제대로 이해하는 일은 결코 쉽지 않다. 반대로, 법학 전공자들이나 변호사들, 행정 담당자들 역시 법률에 대해서는 전문가들이지만, 3차원 물리적 환경을 계획하고 만들어 가는 부분을 이해하는 것에는 어려움을 느끼는 경우가 많다.
따라서 저자는 이 책을 통해 이러한 간극을 메꾸는 데 기여하고자 노력하였다. 건축과 도시를 공부하는 학생들과 전문가, 건축과 도시 관련 법규를 다루는 법률 전문가, 그리고 건축과 도시를 이해하고자 하는 일반인들이 건축과 도시계획, 도시설계와 관련한 법규를 이해하는 데 이 책이 도움이 되었으면 하는 간절한 바람이다.

김찬호(대한국토·도시계획학회장, 중앙대학교 교수)
“도시계획 전문가 중에서 ‘법’을 잘 아는 전문가는 많지 않다. 또한 법률 전문가 중에서도 도시계획을 잘 아는 전문가는 거의 없다. 그러다 보니 현장에서 법을 운용할 때 편의에 따라 제각각 해석하거나, 행정 기관의 해석에 의존하는 경우가 잦다. 이런 상황을 고려할 때 이 책을 지은 김지엽 교수는 매우 독특한 사람이다. 학부 전공으로 건축학을 하고, 석사 과정은 도시설계와 도시계획을 전공했다. 이 정도에 그치면 그저 평범한 전문가라고 할 텐데, 그 사이에 로스쿨을 다니면서 미국변호사 자격을 취득했다. 보통은 한 분야의 학위를 따기도 어려운데, 동시에 두 분야의 전문가가 되기란 보통 노력과 능력으로는 어림도 없었을 일이다.
도시계획과 법에 능통한 김지엽 교수가 책을 출간했다고 하니 반갑기 그지없다. 책 구성 또한 단순히 개별법을 나열한 것이 아니라 법이 추구하는 가치와 이것이 도시계획의 현장에 적용될 때의 의미와 효과까지, 그간 멀었던 법과 도시계획 간의 거리를 단숨에 줄여 주었다. 구절 하나하나를 자세히 들여다볼 수 있는 시간이 있다면 더욱 좋겠지만, 한 번쯤 훑어보아도 좋은 책이다.”

시작하는 글

1장 어디까지 제한할 수 있을까? : 헌법과 계획제한
도시계획을 통한 재산권 제한의 명분과 논리
법률유보의 원칙과 비례의 원칙
헌법 제23조 제3항과 공용제한
미국의 “규제적 수용(Regulatory Takings)”
개발제한구역 판례와 장기미집행 도시계획시설 판례
경계이론과 분리이론
어디까지 제한할 수 있을까?
한미 FTA와 간접수용
공공필요의 의미

2장 토지재산권은 공간적 범위가 있다 : 토지재산권의 이해
재산권의 특성과 종류
토지소유권의 특징
용익물권의 개념과 종류
TDR과 용적이양제
뉴욕시 철도 지하화 사업과 공중권 활용
그랜드센트럴역 판례와 TDR
결합개발, 결합건축과 TDR 도입을 위한 과제

3장 우리 것 같은 남의 땅 : 공개공지, 전면공지, 공공통로, 건물전면공간
공용제한과 계획제한의 경계
대지 안의 공지 규정과 공공 성격의 공지들
공개공지의 도입: 뉴욕시 POPS
우리나라의 공개공지
전면공지와 건물전면공간
공공보행통로와 보차혼용통로(공공통로)

4장 허락 없이 건축할 수 없다 : 허가와 행정행위
행정행위의 주요 원칙
건축허가와 개발행위허가의 법적 성격
행정계획의 법적 성격과 계획재량
행정계획의 처분성과 원고적격

5장 해 줄게, 뭐 줄래? : 기부채납과 공공기여
원인자 부담 원칙과 수익자 부담 원칙
개발이익과 계획이득
기부채납과 무상귀속의 차이
기부채납의 법적 성격과 부관
공공기여 개념 도입과 사전협상제도
공공기여 방법과 2021년 국토계획법 개정
Zoning is for sale?

6장 도시는 색으로 관리된다 : 용도지역과 땅의 법적 성격
도시는 색으로 관리된다: 용도지역제
용도지역제의 도입과 특성
용도지역제에 의한 건축물 밀도와 용도관리
건축물의 용도 분류 체계와 근린생활시설
전용주거지역과 일반주거지역
주거시설과 주택법과의 관계
주거시설과 주차장법
근린생활시설과 식품위생법 및 관광진흥법
우리나라 용도지역제의 한계
용도지역제의 발전 추세
지구단위계획의 위상과 역할

7장 도시계획시설과 도시공간의 입체적 활용
학교는 공공시설이 아니다: 공공시설, 기반시설, 도시계획시설의 개념
도시계획시설의 법적 성격
도시의 핵심 기반시설이자 공공시설로서 도로
도시계획시설의 입체적 설치
사랑의 교회 사건의 쟁점과 도로점용허가
지하연결통로의 법적 성격과 쟁점
지하연결통로의 설치 방법
공간적 범위의 활용
국공유지의 민간 개발 방법

맺는 글
추천사
참고문헌