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이 책은 재난관리의 이론과 법제 모두를 총 망라한 도서입니다. 재난관리에 대해 공부 및 연구 그리고 실무에 관계되시는 모든 분들께 도움이 되는 책입니다. 재난관리의 모든 이론을 총정리하였고, 미국 재난관리의 체계와 같이 비교하여 한국의 재난관리체계도 총정리를 하였을 뿐만 아니라, 재난관리에 관련된 법제 해설과 한국의 재난관리 체계의 발전 방향도 같이 제시하고 있는 책입니다.

제1부 재난관리 이론과 기본 체제
제1장 재난관리 이론과 모형 그리고 제도 ㆍ13
제1절 위험, 위기, 재난, 대규모 재난의 학술용어 이해하기ㆍ13
제2절 재난관리 개념과 특징 그리고 모형화 이해하기ㆍ22
1. 재난관리 개념ㆍ22
2. 재난관리의 특징과 고려사항ㆍ24
3. 재난관리의 주요 이론과 모형ㆍ27
제3절 미국의 재난관리 체계 이해하기ㆍ51
1. 미국 재난관리 주요 연혁 및 조직ㆍ51
2. 미국 재난관리 체계의 구성ㆍ54
3. 스테포드법의 이해ㆍ63
4. 기타 재난관리 핵심 법률과 정책ㆍ69
5. 재난대응기관의 조직구성 원리: ICS와 MAC를 중심으로ㆍ84
6. 미국 국가사고관리체계(NIMS)와 국가재난대응체계(NRF)의 비교 정리ㆍ112
제4절 한국의 안전 기본 이념과 재난안전 관련 법률 이해하기ㆍ124
1. 한국 재난 및 안전관리 기본법(재난안전법)의 법체계상 지위 정립 과정ㆍ124
2. 헌법과 개별 법률의 관계ㆍ127
3. 재난안전법의 재난, 재해, 재난관리, 안전, 안전관리의 구분ㆍ138
제5절 한국의 재난 및 안전관리 기본법의 기본 구성 이해하기ㆍ140

제2부 한국의 재난안전관리와 법제
제2장 총칙 ㆍ153
1. 목적과 기본 이념ㆍ153
2. 재난안전법의 주요 개념ㆍ154
3. 국가의 책무 등ㆍ229
4. 다른 법률과의 관계ㆍ236

제3장 재난안전관리기구의 조직 및 기능 ㆍ241
제1절 안전관리기구ㆍ242
1. 중앙안전관리위원회ㆍ242
2. 지역안전관리위원회ㆍ255
3. 재난방송협의회ㆍ259
4. 안전관리민관협력위원회ㆍ263
제2절 재난 및 안전관리 예산의 통합관리ㆍ268
1. 중앙행정기관ㆍ268
2. 지방자치단체ㆍ273
제3절 재난관리기구ㆍ275
1. 중앙재난안전대책본부ㆍ276
2. 지역재난안전대책본부ㆍ296
3. 중앙사고수습본부ㆍ311
4. 대책지원본부ㆍ317
5. 재난안전상황실ㆍ318

제4장 안전관리계획 ㆍ320
1. 국가의 안전관리계획ㆍ320
2. 지방자치단체의 안전관리계획ㆍ324

제5장 재난의 예방 ㆍ327
1. 예방을 위한 체계ㆍ328
2. 시설 등에 관한 예방조치ㆍ350
3. 사람들에 관한 예방조치ㆍ361
4. 재난 예방활동에 대한 관리ㆍ감독ㆍ364
5. 자연재해대책법의 예방조치ㆍ379

제6장 재난의 대비 ㆍ384
1. 재난관리자원ㆍ384
2. 통신체계ㆍ391
3. 재난관리지침ㆍ396
4. 재난대비훈련ㆍ424

제7장 재난의 대응 ㆍ435
1. 재난상황의 전파ㆍ435
2. 응급조치 등ㆍ446
3. 긴급구조ㆍ462

제8장 재난의 복구 ㆍ486
1. 피해조사 및 복구계획ㆍ487
2. 재정 및 보상 등ㆍ493
3. 특별재난지역ㆍ518

제9장 안전문화의 진흥 ㆍ526
1. 안전문화ㆍ526
2. 안전정보ㆍ529
3. 지역축제에서의 안전관리ㆍ533
4. 안전사업지구ㆍ536

제10장 보칙 ㆍ537
1. 재원의 확보 및 관리ㆍ537
2. 재난에 대한 분석ㆍ539
3. 재난 및 안전관리 기술의 진흥ㆍ546
4. 재난관리정보ㆍ559
5. 안전관리자문단 및 담당자ㆍ566
6. 재난안전의무보험ㆍ569
7. 재난관리의 책임과 권한ㆍ578

제11장 벌칙 ㆍ585
제12장 중대재해처벌법 ㆍ589
1. 체계적 지위ㆍ589
2. 책임의 귀속주체ㆍ589
3. 중대산업재해ㆍ591
4. 중대시민재해(원료, 제조물)ㆍ608
5. 중대시민재해(공중이용시설, 공중교통수단)ㆍ612
부록 재난 및 안전관리분야 주요 법령 찾기 ㆍ622

〈머리말〉
안전한 대한민국을 위한 가장 중요한 노력은 「재난 및 안전관리기본법」(이하 재난안전법, 2004년 3월 11일 제정)의 올바른 이해에 있다고 생각했다. 법이 제대로 작동되지 않는 이유가 어쩌면 우리가 해당 법을 제대로 이해하려고 노력하지 않았던 것은 아닐까?
우리는 한국의 대규모 재난과 관련된 경험적 근거를 갖고 있음에도 왜 세월호 침몰사건 발생 이후 중앙재난안전대책본부(이하 중대본), 사고수습본부, 현장지휘본부 등이 제대로 작동되지 않는가? 바로 그 해답을 「재난안전법」에서 찾아야 한다.
학계와 언론에선 “재난의 컨트롤 타워가 어디인지”에 대한 논쟁이 지속적으로 제기되었다. 이러한 사실은 현행 규정과 집행이 국민들의 눈높이에 맞지 않다는 것을 보여주고 있다고 생각한다. 법에 존재하지 않는 범정부 대책본부와 범정부 방역본부 등의 운영으로 불명확한 역할과 책임이 현장과 국민을 더욱 혼란하게 하는 것도 있다. 따라서 국가재난관리체계를 국민이 이해할 수 있는 노력이 중요하다.
우리의 「재난안전법」에서 근본적인 문제를 개선하여 제대로 작동하기 위해 노력해야 한다. 미국의 오래된 학습 결과물을 빠르게 적용할 것이 아니라 시간이 걸려도 올바른 학습을 통해 제도화해야 한다. 미국도 재난관리를 실패한다. 하지만 학습을 중요시하는 문화로 오랜 시간을 확보하여 근본적인 원인을 찾아 개선한다. 미국이 재난대응과 관련된 오랜 경험을 바탕으로 입문 및 개관, 핸드북, 매뉴얼, 표준운영절차, 검토 목록, 표준해설목록 등을 작성하고 공유하는 문화가 존재한다.
연방재난관리청의 사고지휘체계 입문 및 개관, 국토안보국 내의 해안경비대의 사고관리핸드북, 연방재난관리청의 국가사고지원매뉴얼, 국토안보부 내의 연방재난관리청에서 긴급 대응을 위해 가동되는 국가재난대응조정센터에서 발간된 국가대응계획 표준운영절차, 국토안보부 내의 국가수색구조위원회의 대형재난사고 수색 및 구조 표준해설목록 등이 오랜 학습의 결과물 들이다.
따라서 미국은 재난 역사에서 교훈을 도출하여 평가하고, 전문가들과 시민사회가 자발적으로 제도 개선을 위한 꾸준한 학습을 통해 오늘날 체계적인 재난관리 체계를 완성하였다고 평가된다.
반면에 우리는 재난이 발생하거나 그로 인한 실패 이슈가 증폭될 때마다 한국의 상황과 맥락을 무시한 채 단기 성과에 집착하여 외국 법 도입을 서둘렀던 것은 아닌지 성찰이 필요하다.
재난관리와 관련한 여러 문제들은 법의 사각지대와 정책의 부재로 인해 발생된 것일 수 있다. 하지만 재난안전 담당자들은 형식적인 안전관리 요구의 부담과 순환보직으로 인해, 전문성을 확보하기 어렵다. 이러한 일상으로 인해 우리의 「재난안전법」을 이해하지 못해서 온 문제일 수도 있다. 재난실패시 무조건 법 개정을 할 것이 아니라 기존 법률이 제대로 작동하지 않는 이유부터 찾는 것이 중요하지 않을까?
지금 우리의 법률도 수단 및 사회 학습의 결과이다. 따라서 기존 법률을 이해하여 적극적으로 적용하거나 활용하는 것이 중요하다. 이러한 노력을 통해 법제도 미비로 인한 사회문제가 발생된다는 오명을 씻고, 협업을 방해하는 것이 더 이상 「재난안전법」이 아닐 수 있다는 것을 이 책을 통해 입증하는 계기가 되면 좋겠다.
국가재난관리체계를 시대의 흐름에 맞게, 그리고 교훈을 점검하고 학습하는 일은 중요하다. “산을 움직이려 하는 이는 작은 돌을 들어내는 일로 시작한다”라는 말이 있다. 기존의 한국 재난관리 패러다임의 대전환을 시도할 시기인 것 같다. 그 시작을 위해 『한국재난관리론』을 무사히 출간할 수 있게 되어 감사할 뿐이다.
한국의 바람직한 재난관리체계에 기여하기 위해 개인의 학술적인 역량이 부족하다면 저의 학술 동료들과 함께 노력할 것임을 밝힌다. 따라서 오늘 이 작업이 끝이 아니라 새로운 시작이라고 생각한다.
이 책의 구성은 다음과 같다.
1부는 이론과 모형, 그리고 제도 관점에서 정리한 부분이다. 이를 먼저 기초 학습을 한다고 접근하면 좋을 것 같다. 재난관리에 대한 주요 이론과 모형, 그리고 미국 제도의 이해를 통해 한국의 재난관리와 어떻게 유사하게 발전되어 왔는지를 이해할 수 있다. 그리고 우리의 「재난안전법」이 사실상 미국의 법제도에서 영향을 받았다. 따라서 독자들을 위해 미국의 법제도를 알기 쉽게 도식화하기 위해 노력하였다.
2부에서는 한국의 재난 및 안전관리기본법(재난안전법)에 대한 자세한 설명을 시도하였다. 단순히 법률로 접근하지 말고 통섭적 시각에서 접근하면 좋겠다. 현재 기준에서 문제 제기를 할 수 있다. 하지만 처음 법으로 제정될 때 우리의 재난관리체계를 수립하기 위해서 당시의 담당자들이 얼마나 고생하고 노력한 학습 결과물인지 법의 전문을 읽어보면 알 수 있다. ‘국민안전’이라는 생소한 단어에 살아있는 체계를 정립한 것으로 경외감을 넘어 감사하게 생각한다. 후속 세대들이 관심을 가지고 노력해야 하는 이유이기도 하다. 그리고 중대재해처벌법에 대한 내용을 제시하였다. 향후 데이터 근거 기반으로 리스크 분석을 연계할 계획도 가지고 있다. 이 책을 통해 생산적인 토론과 제언을 기다린다.
책의 내용이 다소 집필 목적에 맞게 서술되지 않거나 미비한 부분이 있다면 전적으로 저자의 부족함 때문일 것이다. 그런 부분이 있다면 언제든지 아낌없는 조언과 질책을 바란다. 그 점은 책임지고 보완하고 수정해 나갈 것임을 약속드린다. 모쪼록 재난관리를 공부하는 학생들과 수험생분들, 재난안전분야의 전문가, 그리고 공무원분들에게 도움이 되면 좋겠다.
책이 나오기까지 도움을 아끼지 않은 윤성사의 정재훈 대표와 원고를 편집하고 교정하느라 고생한 편집진에게도 깊이 감사드린다. 그리고 평생의 동료이자 반려자인 고운이와 세상에서 가장 소중한 두 딸에게 이 자리를 빌려 사랑하는 마음을 전하고 싶다. 동아대학교 대학원 기업재난관리학과와 긴급대응기술정책연구센터를 믿고 선택해 준 학술공동체인 박사회와 과정생 분들 모두에게 감사를 드린다.
2022년 4월 16일 국민안전의 날 구덕캠퍼스 연구실에서
이동규