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이제 일상도시가 기준이다!
세계도시론, 창조도시론, 문화도시론 등 구호로 남은 담론을 뛰어넘어
시민 모두의 안정과 온전한 일상을 회복시키는 ‘일상도시론’을 소개한다!
시민이 행복한 도시의 미래 기준을 제시하는
국내 첫 서울 시정 비평서!

도시의 미래를 여는 일곱 가지 기준과
일상도시론을 한국에 소개하는 첫 학술서!
『일상도시 서울』은 도시 정책 전문가이자 저명한 인문지리학 교수 제니퍼 로빈슨(Jennifer Robinson)의 ‘일상도시론’을 한국에 본격적으로 소개하는 첫 학술서이자, 거대도시 서울의 역대 민선 시정을 비교·분석하는 첫 비평서다.
제니퍼 로빈슨의 일상도시론은 도시 간·도시 내 경쟁과 줄 세우기, 정책 모방과 성과주의를 앞세운 창조도시, 세계도시, 문화도시 등의 이론을 비판한다. 그간 세계 여러 도시를 휩쓴 이러한 도시 이론들은 지나치게 경제 결정론적인 데다가, 각 이론에서 강조하는 창조성·경제 네트워크·문화 자본 등 핵심 개념이 너무 자의적이고, 다양한 맥락의 도시를 서구 중심의 단순한 이분법으로 나눈다. 그로 인한 도시 내 불평등, 성장 동력의 저하, 공동체 파괴와 같은 피해는 고스란히 시민의 몫으로 남는다.
이와 달리 일상도시론은 평범한 시민이 도시 정책의 주체가 되어 정책의 발의부터 토론·의사 결정 등에 전방위적으로 참여하는 열린 도시를 지향하며 시민의 삶에 와닿는 생활 밀착형 정책을 추구한다. 『일상도시 서울』의 세 저자는 도시의 본질과 발전 맥락에 주목하면서, 도시 행정과 계획, 거버넌스 분야의 연구 성과와 일상도시론의 교집합을 찾아 다양성과 고유성, 일상성 등 미래 도시를 만들어갈 일곱 가지 기준을 도출한다.

일상의 가치로 도시의 미래를 여는 새로운 기준
○ 다양성 | 도시적 삶의 복잡성과 다양성 반영
○ 일상성 | 생활 밀착형 정책 실험
○ 고유성과 창의성 | 도시 경험을 참조한 다각적 발전
○ 개방성 | 시민 참여를 보장하는 열린 계획 마련
○ 연대성 | 도시 간·도시 내 존중과 협력의 가치 추구
○ 형평성 | 성장과 재분배 정책을 균형 있게 추진
○ 장기성과 단계성 | 장기적 관점에서 단계적인 계획 수립

계획 행정부터 참여 시정까지,
서울의 역대 민선 시정을 비교하는 첫 비평서!
『일상도시 서울』은 1995년 처음 치른 전국동시지방선거 이후 조순, 고건, 이명박, 오세훈, 박원순에 이르는 약 30년 동안 서울을 거쳐간 역대 민선 시장의 리더십과 대표 정책을 자세히 들여다본다. 우리는 역대 시정에서 어떤 과오와 실패를 반면교사 삼을 것인가? 어떤 가치를 새기고 어떠한 정책을 이어나갈 것인가?
지방 분권 시대를 연 조순 시장의 시민본위(市民本位) ‘계획 행정’부터 행정도 예술이라는 고건 시장의 외환위기 극복 방안 ‘문화도시’, 대규모 개발을 통해 도시 경쟁력 강화를 꿈꾼 이명박 시장의 ‘21세기 경영 행정’, 도시 디자인과 랜드마크를 강조한 오세훈 시장의 ‘창의 시정’, 시민 참여와 숙의에 기반한 박원순 시장의 ‘참여 시정’까지. 저자는 도시 경쟁력만을 앞세워 무분별하게 다른 도시의 정책을 모방하고 이식한 정책을 비판한다. 이런 보여주기식 정책은 일부 정치인의 치적 쌓기에 공공의 이익과 선을 희생한 대표 사례다.
일상도시론은 이러한 문제를 해결하는 방안으로 도시 고유의 역사성과 문제의식을 발전시켜 복합하게 얽힌 이해관계를 조정하고, 도시가 지닌 정책 경험과 문화 자원을 활용하자고 제안한다. 인구 1,000만 거대도시를 관리하는 행정 책임자로서 서울 시장이 강조한 시정 철학과 거버넌스, 도시 계획과 건축, 민생 정책 등을 자세히 살펴야 하는 이유다.

일상도시 서울이 마주할
네 가지 위기와 해법을 제시하다
저자는 과거를 짚어보는 데서 한 걸음 더 나아가, 4차 산업혁명과 코로나 팬데믹 사태 등 급변하는 위기 속에 도시가 마주할 위기도 경고한다. 도시 내 일자리 양극화, 감염병에 대한 구조적 취약성, 기후 위기, 부동산 가격 폭등 등은 일상도시 서울이 해결해야 할 대표적인 과제다. 『일상도시 서울』은 일상 정치와 민생의 관점에서 도시민의 일상을 개선한 정책을 모범 사례로 소개하며, 평범한 시민의 인간다운 삶을 보장하고 더 많은 사람의 조화로운 삶을 지향하는 개방적인 시정이라는 기준점을 제시한다. 도시의 다양성을 존중하는 도시 정책, 시민 일상을 중심에 둔 일상 정치, 숙의하고 협력하는 민주주의 정착은 거대광역도시 서울이 걸어가야 할 미래다.
저자는 참여하고 숙의하는 시민, 포용하는 숨은 조정자의 역할을 강조하면서, 평범한 시민의 힘으로 희망찬 미래 서울을 만들어가자고 제안한다. 결국 일상도시를 만들어나가는 건 그 도시에서 삶을 꾸리는 시민 자신이기 때문이다. 우리는 어떤 공동체와 일상에서 살고 싶은가? 이제 『일상도시 서울』의 제안을 기준 삼아 새로운 미래를 설계할 때다.

들어가며

1부 좋은 도시란 무엇인가

1. 세계도시와 창조도시는 배워야할 모범도시인가
도시의 본질
세계도시는 배워야 할 모범도시인가: 세계도시의 등장 배경 | 사센의 세계도시론 | 세계도시론의 명과 암
창조도시는 시민을 위한 도시인가: 랜드리의 창조도시 | 플로리다의 창조 계급 | 창조도시론에 대한 비판

2. 다양한 일상을 지향하는 도시
일상도시의 등장
일상도시론은 무엇을 비판하나
일상도시가 제안하는 정책: 도시 고유성 탐색과 정책 원천의 다각화 | 연대와 협력을 위한 거버넌스 | 성장과 재분배 | 다양성 활용을 통한 도시화 경제의 번영
서울은 왜 일상도시에 주목해야 하나

2부 민선 서울 시장의 정책과 시민의 일상

3. 인간 중심 도시를 꿈꾼 초대 민선 시장 - 민선1기 서울 시장 조순(제30대, 1995~1997년)
서울 성장의 그늘을 벗어나려는 시도: 안전에 대한 성찰 | 민선 시정의 기틀이 된 환경 정책 | 수요 관리에 역점을 둔 교통 정책 | 최초의 복지 조사와 문화 정책
협치와 지방 분권
시장직 사퇴와 미완의 정책들

4. 시대를 앞선 예술 행정 - 민선 2기 서울 시장 고건(제31대, 1998~2002년)
자의 반 타의 반 행정 개혁
거버넌스 구축의 시동
민생 안정을 위한 정책: 실업과 노숙자 문제 해결 | 복지 행정 체계 기반 구축 | 편리한 대중교통 구현과 IT 기술을 활용한 교통 관리 시스템 도입
예술을 지향한 도시 계획, 환경 정책, 문화 정책: 환경 친화적이고 지속 가능한 도시 계획과 난지도 생태 공원 | 문화도시를 꿈꾸다 | 푸르고 맑고 깨끗한 서울 만들기
예술로 승화하지 못한 시정

5. 성과 제일주의 시장의 선택과 집중 - 민선 3기 서울 시장 이명박(제32대, 2002~2006년)
레토릭에 불과한 선언
신개발주의 리더십과 선택적 정책 추진: 뉴타운 개발 | 청계천 복원과 도심 재개발 | 동북권 녹지 조성, 서울 숲 | 대중교통 체계 개편의 득과 실
불도저 시장의 하향식 정책 결정
실현된 시장의 꿈과 남겨진 서울

6. 정책 모방을 통한 창조도시의 꿈 - 민선 4~5기 서울 시장 오세훈(제33~34대, 2006~2011년)
창의 시정을 향한 원대한 포부
야심 찬 창의 산업 육성책
창의 거버넌스와 제한된 시민 참여: 창의 경진 대회의 한계 | 창의 인재 양성, 신인사 시스템 | 새로운 민원 제도와 창의 거버넌스
창의 시정의 주요 정책: 디자인 서울이 남긴 질문 | 절반의 성공, 다산 콜 센터 | 시프트SHift, 중산층을 위한 임대 아파트의 등장
창의 시정 홍보와 순위 정치
창의 시정의 역설

7. 참여 시정의 이상과 현실 - 민선 5~7기 서울 시장 박원순(제35~37대, 2011~2020년)
서울 고유성 추구와 제도화: 공공 건축의 원칙을 제시한 『서울 건축 선언』 | 역사와 일상에 기반한 『역사 도심 기본 계획』 | 시민 중심의 광화문 광장 재구조화 사업
참여 거버넌스 실험: 시민과의 직접 소통 | 시민 참여로 만든 『2030 서울 플랜』
강화된 재분배 정책과 한계
다양한 생활 밀착형 정책 실험: 공공 자전거 사업, 따릉이 | 서울시 심야 버스, 올빼미 버스 | 주민이 실행하는 『서울시 생활권 계획』 | 서울형 주민 참여 예산제
시민을 위한 꼼꼼한 정보 구축과 공유: 가상 서울과 S-Map | 공공 데이터 플랫폼, 열린 데이터 광장 | 시민 맞춤형 서울시 뉴스레터
첫발을 뗀 사회적 경제 실험

3부 일상도시 서울의 미래

8. 서울의 정책적 유산
일상도시의 관점에서 본 역대 민선 서울 시정
과거에 두고 올 정책들
계승하고 발전시킬 정책들

9. 서울의 미래 이슈 네 가지와 과제
4차 산업 혁명과 플랫폼 경제
감염병과 공유 실험의 위기
환경 문제와 기후 위기
불안정한 부동산 시장과 도시 양극화

마치며

주
참고문헌
찾아보기
표와 그림

2022년 현재 한국 사회에서 일상성에 대한 사람들의 관심이 높아졌다. 일상 민주주의에 대한 열망으로 일상 정치의 중요성도 한층 커졌다. 이를 반영하듯 대통령 선거와 서울 시장 선거에서 당을 불문하고 모든 후보가 민생의 중요성을 외쳤다. [5쪽]

이 책에서 소개하는 ‘일상도시’는 제니퍼 로빈슨(Jennifer Robinson)의 ‘Ordinary Cities’ 개념을 서울의 맥락에서 재해석한 것이다. ‘Ordinary’는 ‘보통의’, ‘평범한’, ‘일상적인’ 등으로 번역할 수 있다. 이 때문에 ‘Ordinary Cities’의 번역어로 ‘보통도시’, ‘평범도시’, ‘일상도시’를 두고 저자 간에 고민과 토론이 많았다. [6쪽]

세계도시, 광역거대도시, 뉴어버니즘, 창조도시, 유비쿼터스도시, 생태도시, 슬로시티, 스마트도시, 포용도시 등이 대안적 도시로 주목 받았고, 세계적으로 정책 이동(policy mobility)되는 현상을 낳기도 했다. 이들 중 1991년에 사스키아 사센(Saskia Sassen) 교수가 주창한 세계도시론과 2000년대 초기 영국의 찰스 랜드리(Charles Landry) 교수와 미국의 리처드 플로리다(Richard Florida) 교수가 제안한 창조도시론이 모범적인 도시로 인식되면서 세계적으로 각광 받았다. 많은 도시의 정책 입안가와 정책 집단이 이를 경쟁적으로 이전하고 채택했다. 아직도 세계 많은 도시에서 글로벌 창조도시를 표방할 정도로 이 두 도시론의 영향력은 매우 크다. [21쪽]

앞에서 이미 살펴보았듯이 1990년대 말과 2000년대 초를 풍미한 세계도시론과 창조도시론의 모방적 정책 실험 결과는 그다지 긍정적이지 않았다. 범세계적으로 많은 도시가 높은 순위를 차지하려고 경쟁했지만 세계도시나 창조도시로 거듭난 성공 사례는 소수에 불과하다. 서구 맥락에서도 이러한 정책 실험의 결과 양극화가 심화했다. 도시 문제를 지나치게 단순화하고 도시 문제의 해결 방안을 규격화한 상품처럼 보급해 도시의 고유성과 다양성을 무시했다는 점이 더 큰 문제다. [41, 42쪽]

그렇다면 일상도시의 제안이 정말로 실현하기 어려울지 다시 묻고 싶다. 해보지 않고 포기하기엔 서울의 민도(民度)가 매우 높다. 조순 민선 시장 이후 참여 시정 경험도 제법 쌓았기 때문에 서울에서 일상도시 발전 방안을 시도하는 게 불가능하지 않다. 일상도시 관점에서 서울 민선 시장 다섯 명의 시정 철학과 가치, 정책을 분석하면서 일상도시 발전 방안을 고민해보면 어떨까. [53쪽]

조순 시정은 서울이 어떤 도시인지 정의하고 문제를 찾아내고자 노력했다. 이는 도시만의 고유한 특성과 그 과정을 이해해 도시 계획을 수립한다는 일상도시의 강조점과 맥이 닿아 있다. 민선 1기 첫해의 시정 계획과 백서에는 당시 인식한 서울의 현실을 나타낸 바 있다. 서울이 지난 30년간 급성장해 신흥 거대도시로 도약, 세계의 도시사에서 유례없는 성장을 이루었으나 성장의 부작용으로 동시에 많은 문제에 직면해 서울 시민 절반 정도가 살고 싶어 하지 않는 도시가 되었다는 것이다. [63쪽]

국가 파산 직전의 혼란한 시기에 서울 시정을 맡은 고건 시장의 첫 번째 화두는 ‘개혁’과 ‘개방’이었다. 고건 시장은 변화하는 정보화 시대, 국제화 시대, 지방화 시대에 서울시가 세계 무대에서 생존하려면 그에 걸맞은 경쟁력을 갖추어야 한다고 보았다. 고건 시장이 취임하며 내놓은 『서울특별시 정책 비전』에서 당시 서울의 상황을 ‘국경 없는 무한 경쟁’, ‘냉혹한 무한 경쟁 체제’로 규정하면서 과감한 개혁과 패러다임의 변화를 강조했다. [83쪽]

서울 시장 취임사와 『서울 2020』을 통해 이명박 시정은 다양한 가치와 목표를 표방한 것처럼 보이지만 서울 고유의 문제와 환경, 복지, 재분배 등 다양한 영역의 사업이 추진되지 못하거나 답보 상태에 머물렀다. 그가 강조한 목표는 실제 사업 추진 과정에서 간과되거나 번복되었다. 서울의 문제가 고려되기보다는 친기업적 개발 사업이 주로 추진되면서 시민의 긴요한 필요나 일상과는 거리가 먼 사업이 시행됐다. [121쪽]

창의 시정에 대한 오 시장의 원대한 포부는 그 후 매년 발표됐다. 2007년 새해 연설에서 2007년을 ‘서울 브랜드 마케팅의 원년’으로 삼았으며, 2008년 새해 연설에서 2008년을 ‘창의 문화 도시로 서울이 재탄생되는 해’로 선포했다. ? 그러나 각 프로젝트와 각 사업의 예산 규모는 매우 달랐다. 새로운 시정 운영 계획에 포함됐다 하더라도 몇몇 사업은 예산에서 차지하는 비중이 크지 않았다. 이러한 사업은 정치적인 수사에 가까운 형태로 추진됐을 뿐 창의 시정과는 별 상관이 없어 보였다. [148쪽]

지난 9년간 박원순 시정에서 시도된 다양한 정책 실험은 사실 도시 계획 전문가 사이에서 도시 발전에 대한 인식론적 변화의 계기를 마련해주었다는 평가를 받는다. 이에 많은 이가 박원순 시정을 개념화하려 했다. 누군가는 참여 시정으로, 다른 이는 포용도시로, 어떤 이는 메타시티로, 또 다른 이는 진보도시로 개념화하려 했지만, 그 어떤 명명도 모두가 수긍할 만족스러운 개념은 아니었다. 이들 모두 박원순 시정의 부분만을 설명했을 뿐, 박원순 시정이 지난 9년간 추구한 다양한 시도를 포괄적으로 다루지는 않았다. 어쩌면 박원순 시정에서 추진한 시민 참여 실험과 수많은 생활 밀착형 정책 실험을 한마디로 규정하는 것은 불가능할지도 모른다. [176쪽]

도시가 일상성을 지향하면 세계도시 정책을 모방하는 것에서 벗어나 다양한 도시의 정책 실험을 참고해 정책을 세운다. 뉴욕, 도쿄, 런던 등 세계도시의 정형을 일방적으로 수용하는 것이 아니라 더 다양한 국내외 사례에 주목하면서 서울의 특성, 정체성에 부합하는 실험을 실행하고 이를 창의적인 정책으로 재창조한다. 이러한 정책 실험은 서울 고유의 문제를 창의적으로 해결하는 실마리로 작용한다. [204쪽]

여러모로 지금은 서울의 미래에 중요한 분수령이다. 지금이야말로 과거 정책에서 무엇을 살려 미래로 삼아야 할지, 어떠한 것을 과거에 남겨두어야 할지 고민할 시기다. 이에 먼저 일상도시의 일곱 가지 기준을 되새겨보고, 일상도시 관점에서 2부의 역대 민선 시정이 이러한 일상도시의 기준을 얼마나 잘 달성했는지 비교해본다. 다만 역대 시정에 점수를 매겨 등급화하거나 순위를 매기지는 않을 것이다. 복잡한 도시의 총체를 성급하게 재단하거나 정량화하는 우를 범하고 싶지 않기 때문이다. [246쪽]

위에서 살펴본 미래 이슈는 서울만의 문제라기보다는 모든 도시가 이미 겪고 있거나 가까운 미래에 직면할 보편적 문제에 가깝다. 하지만 보편적 문제에 보편적 해답이 있을 수는 없다. 각 도시의 일상이 판이하기 때문에, 이 보편적 문제에 대한 처방은 각 도시의 맥락에서 창의적으로 찾아내야 한다. 미래의 문제를 푸는 이러한 맥락적 사고에서 평범한 시민의 평안한 일상을 보장해야 한다는 기준이 가장 중요하다. [282쪽]