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오늘날 ‘주민자치’는 시대의 화두다. 시대의 화두는 그 시대의 고통을 담고 있다. 즉 추상적인 정신의 유희가 아니라 오늘날 우리 시대의 절박한 문제를 갖고 씨름하며, 고통과 억압으로부터 해방을 꿈꾸는 자유로운 정신 활동이라 할 수 있다. 그런 의미에서 주민자치는 현재 우리 시대의 뜨거운 화두다.

주민자치는 단체자치(제도자치)와 지방자치를 이루는 핵심 요소이지만, 오늘날 화두가 된 것은 지역(지방)의 시민사회를 주 활동 무대로 하는 주민자치회 작동 원리로서의 주민자치다. 2017년 문재인 정부는 읍ㆍ면ㆍ동 주민자치 활성화를 74대 국정과제로 채택했고, 주민자치회를 주민대표기구이자 마을협의체로 만들겠다고 공언했었다. 또 세종시와 서울시 등 지방정부는 주민세 개인균등분을 주민자치회에 전격 지원하고 있으며, 정치권에서도 ‘주민자치회 관련 법’을 제20ㆍ21대 국회에서 입법발의하기에 이르렀을 정도다. 이처럼 ‘민의 주민자치’가 폭발적으로 급부상한 이면에는 기성정치권에 대한 불신, 대의민주제에 대한 회의, 부의 불평등, 사회질서와 정치질서에 대한 불공정과 부정의에 불만이 깔려 있음은 부인할 수 없다.

이 책은 기자의 시각에 연구자의 시각을 더해서 쓰여진 우리나라 민의 주민자치 보고(報告)를 포함하고 있다. 이 보고는 2013년부터 주민자치회 정책 및 시범실시 추진 과정을 관과 민의 측면에서 전달한다. 그 보고 위에 정부가 추진하고자 했지만 실행되지 못한 주민자치 정책과 현장의 아이디어, 관련 학자들의 학술연구와 연구자들의 정책연구를 씨줄 날줄로 엮어 우리는 몰론 미래세대에는 현실화돼야 할 주민자치를 논하고 있다

정의로운 결과를 얻기 위한 평등한 기회는 대부분 법제도로 할 수 있지만, 공정한 과정은 다양한 주민들의 생각과 지역의 특성만큼 어려움을 나타낸다. 그리고 이 공정한 과정을 지역(지방)의 시민사회에서부터 구축해보자고 제안한다. 즉 참여민주적ㆍ숙의민주적 담론정치 과정을 통해 합의된 의제를 주민총회에 상정해 결정하고, 이 결정된 공의를 지방정부와 지방의회에 반영한 후, 다시 그 공의가 주민 개인의 이익으로 돌아오는 선순환 과정을 구축하자는 것을, 이 책은 제안하고 있다.

- 시대의 화두는 시대의 고통을 담고 있으며 그런 의미에서 ‘주민자치’는 우리의 화두이다!

이 책은 ‘생활권력을 행사하는 시민권력’ 생성에 대한 고민은 “오늘날 부의 불평등에 대해선 불평ㆍ불만이 많지만, 그 부의 불평등을 해소하는 ‘권력의 불평등’, 즉 자신의 이익을 대변하는 의사결정인 생활권력 불평등에 대해선 왜 관심이 없을까?” 또 “불평등 해소를 간절히 원하지만 시스템 구축이 안 돼서 어찌할 수 없는 건가?”하는 물음에서부터 출발했다.

부의 불평등은 생활고와 직결되기 때문에 민심은 즉각 반응하고, 정치권은 표와 직결되기 때문에 이를 핵심으로 다루며, 이에 따라 각종 매스컴은 연일 이슈화한다고 치자. 그렇다면, 생활세계를 타격하는 정치와 정책 의사결정 권한 분배와, 그 권한을 적극 행사할 수 있는 정치적ㆍ사회적 시스템 구축을 당신은 요구해야 하지 않을까?

이런 연유로, 이 책은 그 정치적ㆍ사회적 시스템을 ‘풀뿌리민주주의를 본질로 민본주의를 원천으로’ 하는 ‘주민자치 제도’가 제대로 정착됐으면 하는 갈망을 담고 있다.

1부는 첫째, 새로운 패러다임을 요구받고 있는 정의로운 대한민국과 자치분권은 지역(지방)의 민의 영역까지 돼야 함을 다루고 있다. 둘째, 지방자치의 한 요소인 주민자치와 주민자치회의 목적인 주민자치를 구분했다. 셋째, 주민자치라는 개념의 엄격성과 명료성을 강조했다. 넷째, 주민자치 본질로서의 풀뿌리민주주의와 주민자치 원천으로 민본주의를 살폈다.

2부는 첫째, 2013년 7월부터 주민자치회 조직 자체를 활성화하기 위해 관과 민이 각자 어떻게 추진하고, 활동해 왔는지 살펴봤다. 둘째, 주민자치회는 법률과 조례에서 규정했듯 봉사와 명예를 가치로 한다. 그러나 주민자치회 운영에 있어 돈과 권력이 우위가 된다면, 자칫 주민자치회 운영 목적인 주민자치의 가치가 변질될 수도 있음을 경고하고, 주민자치회의 가치를 되짚어봤다.

3부는 첫째, 2013년부터 주민자치 활성화를 위해 정부가 내세운 정책과 일부 학자ㆍ연구자와 현장에서 주장하고 제안한 것들(아이디어)에 관해 다뤘다. 둘째, 주민자치는 멸사봉공보다는 활사개공을 위한 것이어야 함을 제안하며, 지역의 시민사회에서 평등한 기회와 공정한 과정의 장과 주민자치조직들의 구심점 등 주민자치회의 역할에 대해 다뤘다. 셋째, 정의로운 주민자치의 본질과 특징, 그리고 정부가 원래 꿈꿨던 주민들의 대표기구이자 마을협의체인 ‘주민자치주체기구’와 주민자치 정책에 대해 짚어봤다.

4부는 첫째, 주권적 민주주의를 주민자치 원리에 입각해 구성요소들을 살펴보고 주민주권, 민본주의와의 상관관계에 대해 살펴봤다. 둘째, 대의민주주의 한계를 보완하기 위해 직접민주주의 도입에 대한 필요성과 정당성에 대해 알아봤다. 셋째, 생활정치의 근본을 이루는 것과 이념ㆍ패권ㆍ정당 정치와의 구별, 생활정치에 동력을 제공하는 공론장, 또 공론장에서의 참여민주주의ㆍ숙의민주주의를 통한 의사결정 과정인 담론정치는 무엇인지 설명했다. 넷째, 우리나라 지역정당과 정치결사체 현주소를 알아보고, 주민자치주체기구에 생활정치 부여 가능성과 풀뿌리 정치의 씨앗을 틔우기 위한 (가칭)지역정당법 제정에 대해서 살펴봤다. 다섯째, 민민협의체이자 민관중간지원체인 주민자치주체기구의 정치적 측면에서의 중요성과 그 역할에 대해 다뤘다. 여섯째, 지배세력과 피지배세력 간에 우리 사회를 바라보는 시각 차이와 시민사회의 정치적 권한과 책임, 그리고 주민들의 의사결정 태도에 대해서 살펴봤다.

5부는 첫째, 현재 실시되고 있는 주민자치회의 위치와 위상, 원래 정부가 추진하고자 했던 목적과 도구가 뒤바뀐 유사 주민자치회에 대해 살펴봤다. 둘째, 주민자치주체기구가 운영하는 공론장과 주민총회의 중요성, 아울러 기관(기구)구성 형태 다양화와 주민자치주체기구의 조직 형태와 운영 성격에 대해 다뤘다. 셋째, 주민자치주체기구 형태로 위원회형, 주민총회형과 대표적주민총회형에 대해 설명하고, 각 기구 형태의 운영방식과 역할, 그리고 구성단위와 구성 시 고려할 점에 대해 살펴봤다. 넷째, 주민자치주체기구의 긍정적 측면을 추론해 보고, 정부ㆍ지자체, 시민(주민)조직과 평주민, 그리고 정당 등 각계의 주민자치 활용법에 대해 다뤘다.

6부는 첫째, 우리가 민주적 시스템을 신뢰한다면, 왜 주민은 민주적 권리를 반드시 행사해야 하며, 그 권리는 어디서 무엇에 의해 어떤 형태로 행사돼야 하는지 설명하고 있다. 둘째, 새로운 시민의 권력 요소들로 시민과 주민의 품격, 시민권력 생성 작업의 장들과 쟁점, 주민자치적인 것의 세 가지 차원, 주민자치 담론과 보충성ㆍ민주성ㆍ연대성의 원리 등에 대해 다뤘다. 셋째, 생활세계에서 생활정치를 할 수 있는 권력의 몫을 ‘시민적 주민’들과 각 통치 단위마다 각각 부여해야 함을 강조하고, 주민 개인의 이익을 대표하는 권력에 대해 다뤘다.

7부는 첫째, 공권력을 향한 시민단체의 시민권력과 생활세계에서 행사되는 시민권력을 구분했다. 아울러 지역의 시민사회에서 표출되는 새로운 시민권력, 즉 ‘주민자치적 시민권력’은 무엇이며 어떻게 누구에 의해 행사돼야 하는지 다뤘다. 둘째, 미래세대가 누려야 할 더 나은 세상과 조작된 정체체제, 그리고 지역의 문제들을 해결하기 위한 주민자치주체기구의 생활정치와 주민자치적 시민권력의 필요성을 강조했다. 또 정치적 측면의 최저임금과 기본소득에 대해 다뤘다. 셋째, 우리 자신의 삶을 결정하는 권력의 방향을 어떻게 우리에게로 되돌려야 할지, 또 우리가 누려야 하지만 외면하고 있는 시민권력은 무엇이고 어떻게 경험하고 축적해야 할지, 아울러 사소하다지만 중요한 불평등은 어떻게 해소해야 하는지 등 더 나은 세상을 위한 우리의 행보에 대해 다뤘다.

책을 펴내며

[프롤로그] 발칙한 주민자치를 위하여
당신은 투명인간이 아니다 / 당신은 정책 결정 테이블에 앉을 권리가 있다 / 두 영역 세 가지 형태의 주민자치 논의 / 주민자치회보다는 주민자치 활성화 / 엘리트 주민자치부터 시민권력까지 구성 / 자신의 이익을 대변하는 시민권력 / 이 책이 던지는 화두

1부. 풀뿌리민주주의·주민자치·민본주의
1. 새로운 패러다임을 요구받고 있는 한국사회
정의로운 대한민국이란 / 자치분권은 주민자치 영역까지 / 국가형 주민자치와 미성숙한 주민의 자치역량
2. 주민자치는 카멜레온
관의 주민자치 vs. 민의 주민자치 / 개념의 엄격성과 명료성의 중요성 / 관의 주민자치 정책의 역설
3. 주민자치의 본질은 풀뿌리민주주의
풀뿌리민주주의와 주민자치 / 주민자치가 껄끄러운 비민주주의 / 풀뿌리민주주의 주체는 주민
4. 주민자치의 원천은 민본
민의 권력 생성과 주민자치 논쟁 / 민본주의(민본사상·민본정치) / 민주주의와 민본주의 / 민본주의와 주민주권

2부. 엘리트 주민자치(주민자치회를 위한 주민자치)
1. 주민자치에 대한 비뚤어진 사랑
정부와 민간의 아이러니한 시각 / 주민자치회의 가치
2. 엘리트 주민자치의 빛과 그림자
주민자치회 출범과 관에 의한 소외 / 한국주민자치중앙회 등장에 주민자치 리더들 환호
3. 관의 멸사봉공滅私奉公 주민자치
주민자치회 법적 권한과 과잉 입법화 / 명예보다 돈·권력 우위인 주민자치 정책 / 돈으로 살 수 없는 주민자치

3부. 발칙한 주민자치(주민을 위한 주민자치)
1. 움트는 민의 주민자치
지역사회 역량 결집시킬 기틀 / 주민관치에서 주민자치로
2. 활사개공活私開公 주민자치
공동선협의체와 주민자치회 / 칸막이된 자치조직들의 구심점 / 평등한 기회와 공정한 과정의 장
3. 주민자치는 정의로운가
민의 공공 영역과 좋은 사회 만들기 / 주민자치의 본질과 특징 / 문재인 정부가 꿈꿨던 주민자치회 / 진리는 너 나 우리의 빛

4부. 주민자치에 요구되는 핵심 제도
주권자 민주주의
2. 직접민주주의
주민 참여와 주민주권 / 직접민주주의로부터 얻을 수 있는 것 / 직접민주주의 기준과 풀타임 민주주의 / 한국형 주민투표법과 주민조례발안 법률안 / 직접민주주의 동력 주민자치 / 주민자치회와 직접민주주의
3. 생활정치와 담론정치
담론정치와 생활정치에 대한 소견 / 주민자치 실현조건 생활정치 / 주민자치 실현조건 담론정치 / 주민자치주체기구의 생활정치 / 주민자치주체기구의 담론정치
4. 지역정치와 지역정당
정치와 정당과 지역정당 / 미국 정당의 조직 형태 / 일본의 지역정당 / 우리나라 지역정당과 정치결사체 현주소 / 지역정치와 중앙정치는 구별하자 / 기초선거 공천제와 주민정당 / 풀뿌리 정치 씨앗 틔우기 / (가칭)지역정당법 제정에 대한 소견
5. 정치적 측면의 주민자치주체기구
주민자치는 정치적 원리 / 정치는 중앙권력의 독점물? / 지역의 일꾼 길러 내는 인큐베이터
6. 시민사회의 정치적 권한과 책임
남다른 기득권층의 도덕적 시각 / 주민은 변화당하는 것을 거부한다

5부. 주민자치회와 주민자치주체기구
1. 주민자치회에 대한 근본적인 물음
현 주민자치회 위치와 위상 / 몸통과 꼬리가 바뀐 유사 주민자치회 / 시민사회와 주민자치회의 결사적 삶
2. 주민자치주체기구에 대한 근본적인 물음
왜 주민자치주체기구인가 / 지역의 자치체는 이중 구조 / 민본을 생성하는 공론장 / 경제·사회·문화·정치적 역할과 과제 / 사회적 자본에 따른 거버넌스 활성화 / 기관ㆍ기구구성 형태 다양화 / 조직 형태와 운영 성격
3. 주민자치주체기구 형태 사례
구성단위와 고려할 점 / 위원회형 / 주민총회형과 대표적주민총회형
4. 각계의 주민자치주체기구 활용법
개인의 욕구부터 정책 반영까지 시스템화 / 각 계층에서 주민자치 십분 활용하기

6부. 주체로서의 주민 그리고 시민의 권력
1. 소중한 주민들
주권적 개인과 집단적 개인 / 풀뿌리민주주의 심장 / 주민의 권리인 민주적 의사결정
2. 새로운 시민의 권력 요소들
시민과 주민의 격格 / 시민권력 생성 작업의 장들과 쟁점 / 주민자치적인 것의 세 가지 차원 / 주민자치 담론과 보충성의 원리 / 공동체보다 공공성 / 타 조직의 사업을 탐하지 말라 / 공익의 확대
3. 당신의 삶은 누가 결정하는가
통치 단위마다 각각 권력의 몫 부여 / 권력의 세 얼굴 / 당신의 이익을 대표하는 권력

7부. 주민자치적 시민권력의 시대
1. 새로운 시민권력을 요구받고 있는 대한민국
시민권력의 발현 / 생활세계를 좌우하는 권력 / 주민자치적 시민권력 탄생
2. 더 나은 세상을 위한 우리의 계획
주민자치적 시민권력의 정치 재구성 / 이웃의 공동체성 존중 / 정치적 측면의 최저임금과 기본소득
3. 더 나은 세상을 위한 우리의 행보
권력은 우리가 내어 주는 것 / 시민권력과 유사 시민권력 / 우리가 외면하고 있는 시민권력을 위해 / 사소하다지만 중요한 불평등을 위해

[에필로그] 왜 주민자치인가
자치는 정치적 자유를 위한 행위 / 국가의 존재 이유와 권력 행사의 정의 / 엘리트들은 우리를 대변하지 않는다 / 민의 주민자치는 시대적 화두

참고문헌