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▶ 이재명 경기도지사 강력 추천: “공정성 회복과 지속가능성 구축”
▶ 경기연구원 기획, 해당 분야 최고 전문가와 학자가 집필
▶ 공정성과 지속가능성을 실현할 수 있는 부동산정책과 도시정책

한국인의 최고 관심사, 부동산! 그리고 도시정책!
주거복지를 실현하며 불로소득을 차단하는 부동산 레짐 체인지를 제안한다
실질적 도시 재생과 지역 경제ㆍ일자리 활성화 방안

한국인의 최고 관심사, 부동산! 그리고 도시정책!
주거복지를 실현하며 불로소득을 차단하는 부동산 레짐 체인지를 제안한다
실질적 도시 재생과 지역 경제·일자리 활성화 방안
한국인에게 부동산만큼 민감하고 중요한 주제가 또 있을까? 대한민국이 세워진 후 우리 국민은 한결같이 집값에 예민하게 반응해왔다. 부동산 소유자는 가격이 오르는 것을 반겼지만, 다른 곳보다 덜 오르는 것에 대해서는 상대적 박탈감을 느꼈다. 부동산 특히 자기 집을 갖지 못한 이들은 치솟는 가격을 보면서 깊은 한숨을 쉬어야 했다. 현재 한국 부동산 레짐의 성격은 ‘불로소득 유발형’으로 정의된다. 주택가격이 너무 비싸 자가보유의 장벽이 높고, 선진국과 비교해서 공공임대의 양과 질이 부족하며, 민간임대시장에서 임대인의 힘이 압도적으로 크다는, 그래서 민간임대의 사회적 기능이 약하다는 특징을 보인다. 이것은 국가가 제공하는 복지가 충분치 않기 때문에 장래에 계속 소득이 증가하는 부동산을 복지의 기반으로 삼는 자산기반복지 경향에서 비롯된 것이기도 하다. 《공정한 도시, 지속가능한 부동산》은 이러한 소유 중심의 부동산 인식을 보편적 주거 서비스로 전환하는 것이 공정하고 지속가능한 사회의 전제조건임을 역설하고 있다. 이를 위해 토지공개념의 사회철학을 토대로 기본주택과 사회주택의 보급을 확대하며 분산된 주거 관련 기능을 통합하고 거버넌스를 정비하는 정책을 제안하고 있다. 이와 함께 지역과 국토의 균형 잡힌 발전을 위한 정책적 노력이 전개되어야 한다고도 주장한다. 이 책은 시민체감형 도시르네상스사업, 여성친화도시, 공공개발이익 국민환원제, 지방분권화, 일자리 창출과 지역경제 리질리언스, 국제교역로 다양화, 식량 및 에너지 자급 등의 아이디어를 제시하고 있다.

국민 주거권을 실현하며 부동산 생태계를 건강하게!
시장 친화적 토지공개념 제도화
주택이든 상가 건물이든 부동산 문제는 건물이 아니라 토지에서 발생한다. 불로소득의 진원지가 토지이다. 집값은 곧 토지가격이다. 실제로 집값과 토지가격은 불가분의 관계다. 집값을 안정화하려면 토지가격부터 잡아야 한다. 토지에서부터 부동산 문제를 인식해야 주택뿐만 아니라 상가 건물, 공장용지, 농지 등 모든 부동산에 대한 문제 인식이 생기고 종합적으로 사고할 수 있다. 이 책이 부동산의 공정성을 이야기하면서 토지공개념을 가장 먼저 내세운 이유가 여기에 있다. 토지를 기반으로 한 불로소득형 부동산 레짐을 극복할 때 국민 주거권을 실현할 수 있다.
‘토지공개념’이란 토지를 포함한 자연물은 인간이 생산한 일반 물자보다 공공성이 높다는 인식이다. 토지는 본질적으로 공공적 성격을 지니고 있다. 토지는 사람이 생산한 물자가 아니라 자연이 베풀어준 것이며 위치와 면적이 고정되어 있다는 자연적 특수성이 있다. 그리고 토지 이용 행위가 주변에 큰 영향을 끼치며 그 결과를 바꿀 수 없다는 이용 경직성이 있다. 토지시장이 가치를 제대로 반영하기 어려워 불로소득이 발생한다는 특징도 있다.
이 때문에 부동산 가격 상승 등의 문제가 있을 때마다 토지공개념이 요구되었다. 우리나라 토지공개념의 첫걸음은 농지개혁이라 할 수 있다. 이는 산업자본과 인적 자본 형성 등의 경제적 효과와 함께 지주와 소작 관계를 기반으로 한 신분제를 실질적으로 해체하는 등 사회정치적 효과를 낳았다. 그러나 박정희 정부의 토건국가 지향으로 토지공개념은 크게 후퇴하였는데, 부동산값 폭등에 대응하려는 노태우 정부에 의해 부활하였다. 이후 참여정부는 건국 이후 처음으로 보유세 강화 로드맵을 제시하고 입법화시켰으며, 이명박 박근혜 정부의 퇴행기를 지나 문재인 정부로 이어졌다.
공공성을 근간으로 하는 토지공개념은 시장경제의 원리와 충돌하는 듯 보이지만, 실제로는 그렇지 않다. 시장자유주의를 대표하는 경제학자들도 한결같이 토지 보유와 이용의 공공성을 거론하고 있다. 특히 토지 불로소득 환수를 핵심으로 하는 시장 친화적 토지공개념은 부동산시장을 포함한 부동산 생태계를 건강하게 하는 효과가 있다.
그런데 이상적인 제도라 할지라도 기존 제도를 개혁하는 데에는 저항과 충격, 사회적 적응 등 현실적 문제가 뒤따르며 여기에 대비해야 한다. 부동산정책의 공정성을 획기적으로 높이는 토지공개념을 도입하는 데 있어 충격을 완화하기 위해 토지가를 유지하면서 토지 불로소득만 환수할 수 있는 ‘이자 공제형 전략’, 국민의 절대다수가 순수혜자가 되는 ‘기본소득형 국토보유세 전략’, 세율을 서서히 인상해가는 ‘점증형 전략’ 등을 검토할 수 있다. 또한, 토지의 공공성을 강조하는 토지공개념의 실현을 위해서는 토지를 개발, 보유, 처분하는 단계에서 발생하는 불로소득을 원천적으로 차단하거나 환수하는 부동산 세제를 도입하여야 한다.

‘소유’에서 ‘주거’로
부동산정책의 중심이동
주거를 안정시키면서 투기를 막으면서 지속가능성이 확보되는 부동산 정책이 요구되는 시점이다. 이 책에서는 그 중요한 방안으로 기본주택과 사회주택을 제시한다. 기본주택은 보편주의 주거정책으로, 주거 서비스를 누구나 누릴 수 있는 보편적 공공서비스로 인식 전환하자는 관점을 가지고 있다. 소득이나 재산과 관계없이 무주택자라면 누구나 역세권 등 좋은 위치의 아파트에서 시세보다 저렴한 임대료를 내고 장기 거주할 수 있는 새로운 주거 모델을 만들자는 것이다. 즉 주거안정을 위한 정부투자를 늘려 기존의 공공임대주택 정책과 함께 확장된 개념의 공공임대주택을 추가 공급하겠다는 계획이다. 이는 주택시장에 방향성을 제시하는 것이고 무주택자에게 주거에 대한 다양한 선택권을 부여하는 것이다. 기본주택을 통해 경제·사회·환경 지속가능성을 확보하여 장기공공임대주택의 대량공급이 가능하고, 다양한 계층의 입주자는 부담 가능한 임대료로 주거안정을 실현할 수 있다. 기본주택과 함께 사회주택의 확장도 주거 중심 부동산정책의 한 축이 된다. 사회주택은 기존에는 공공영구임대주택에 한정하여 정의되었으나, 시장가격보다 저렴한 임대료로 장기간 임대를 목적으로 공급되는 주택으로 정의를 확장할 필요가 있다. 정부나 지자체, 공공기관과 사회적기업 등 다양한 사회적 경제주체가 참여하고 정부로부터 금융지원, 조세혜택 등의 지원을 받은 주택도 공공성이 강하면 사회주택으로 분류할 수 있을 것이다. 이런 개념의 확장으로부터 다양한 사회주택의 공급이 가능해질 것이다.
주거권 강화를 위한 주거정책의 또 다른 축으로 거버넌스를 새롭게 하는 것이 있다. 이 책은 국토교통부의 주거정책 기능과 기획재정부, 법무부 등 타 부서의 주거 관련 정책기능을 분산된 업무를 통합하여 가칭 주거처를 설립하는 방안을 제안한다. 이와 함께 임대차 3법 도입 시행과정에서 증가할 것으로 예상되는 주택임대차 분쟁 등에 보다 효과적으로 대응하기 위한 대안으로 주거와 관련한 분쟁과 소송을 전담할 수 있는 주거법원 설치방안을 다루었다.

시민체감형 도시르네상스사업과 여성친화도시
공공개발이익 국민환원제
한국의 공간정책은 공정하면서 지속가능한 정책의 개발이라는 어려운 과제를 안고 있다. 현시대에 한정된 근시안적 시각을 넘어 다음 세대까지 염두에 둔 더 큰 정책이 되어야 한다는 것이다. 특히 도시 및 지역 차원의 공간정책은 이러한 공정성과 지속가능성을 염두에 두어야 한다.
이 책은 도시생태계를 살리는 균형 잡힌 개발 방안으로 시민체감형 도시르네상스사업을 다룬다. 쇠퇴지역을 복원하는 지역르네상스사업을 도입하고 도시의 핵심지역을 도시혁신사업을 통해 양방향적으로 도시생태계를 활성화시키는 것이다. 이와 함께 여성친화도시라는 새로운 방향을 제시한다. 이것은 생물학적 성 구분에 기초를 둔 배타적 여성친화도시가 아니라 포용적 성평등 도시를 지향하며 사회적·기술적 변화를 반영하고 현실적 문제해결과 전략적인 패러다임의 변화를 함께 꾀한다.
공간 개발의 이익은 국민에게 공유되어야 한다. 이런 문제의식을 바탕으로 공공개발이익 국민환원제를 다룬다. 이 정책은 경기도의 공공개발이익 도민환원제 개념을 국가 차원으로 발전시킨 것이다. 개발이익 환원은 환수를 넘어 분배의 문제를 다룬다는 점에서 지역 격차와 같은 공간 불평등 문제와 자산 불평등 문제에 대처할 수 있는 정책적 수단이 될 수 있다.

대한민국 모든 지역을 풍요롭고 공정하게!
지역경제 발전과 일자리 창출 전략
국가적 차원에서의 공간정책은 특정 지역에 편중되면 안 된다. 이것은 이미 골이 깊어진 지역 불균형과 불공정을 더 악화시키고 미래의 지속가능성을 훼손한다.
지역균형발전 과제 실현은 지방분권과 깊은 관련이 있다. 이제 지방자치, 분권, 균형발전을 가치적으로 긍정하는 것을 넘어서, 이를 뒷받침하는 정치사회구조를 어떻게 만들 것인가에 대한 질문을 던져야 한다.
그리고 일자리 창출과 지역경제 리질리언스에 대한 발전된 논의가 필요하다. 일자리 정책의 공정함은, 경제의 변화발전을 가능하게 하는 것이고, 그러한 변화발전을 통하여 더 큰 편익을 창출하는 것이며, 이렇게 커지는 혜택을 모든 시민이 골고루 누릴 수 있게 하는 것이다.
이 책은 풍요로운 국토를 만들기 위한 다양한 정책 아이디어를 제안한다. 먼저 내부교통망의 확충을 통한 인구분산이 필요하다. 국토 골격 형성을 위해서는 독시아디스가 제창한 다이나-메갈로폴리스 도시구축전략의 적용이 유용할 수 있다. 이와 함께 국제교역로의 다양화, 식량과 에너지의 자급률 제고가 국토의 회복탄력성을 위해 요구된다.

선택의 기회가 주어지고 노력을 다한다고 해서 반드시 원하는 결과가 보장되는 것은 아니지만, 건전한 사회라면 세대를 막론하고 모두에게 기회가 열려 있어야 한다. 지금 우리 사회에서 공정성 회복과 지속가능성 기반을 강조하는 것은 사람들 간 격차가 돌이키기 어려울 만큼 커지고, 기회가 골고루 주어지지 않고, 인간 사회와 자연이 조화를 이루며 발전하지 않기 때문이다.
이번에 선보이는 『공정과 지속가능 프로젝트』는 사회, 경제, 복지, 도시·부동산, 민주주의, 한반도 평화 등 여러 영역에서, 우리 사회가 지향해야 할 공정하고 지속가능한 사회에 관한 담론을 다양한 시각에서 다루고 있다. 이 프로젝트의 연속 출간을 계기로 공정과 정의, 환경과 지속가능성, 평화 등 우리 시대의 가치에 대해 더욱 치열한 논의가 이루어지길 기대한다.

추천사
들어가며

제1장 토지정책
01 토지공개념의 이해와 제도화 방향
02 토지공개념의 역사와 부동산정책 시사점
03 토지공개념과 바람직한 부동산 세제
04 토지공개념에 기초한 전 국민 주거권 실현방안

제2장 주거정책
01 기본주택의 개념 및 공급 활성화 방안
02 사회주택 성과와 정책적 과제
03 주거권 강화를 위한 주거정책 거버넌스 구축방안
04 주택임대차 보호 강화를 위한 주거법원 도입

제3장 도시정책
01 도시생태계를 살리는 시민체감형 도시르네상스사업
02 여성친화도시의 공정성 및 발전방향
03 공공개발이익 국민환원제 도입

제4장 지역 및 국토정책
01 지방분권과 지역균형발전
02 일자리 창출과 지역경제 리질리언스
03 풍요로운 국토

참고문헌

정의로운 도시에서는 의사결정이 민주적이며 개인과 집단의 다양성이 존중되고 사회적 약자를 배려하는 공정한 분배가 이루어진다. 이런 점에서 국민의 요구를 반영하지 못하는 부동산정책, 주택가격 하락을 이유로 임대주택을 반대하는 주민들, 지역별로 차이가 나는 기반시설 수준은 정의로운 도시와의 거리를 더욱 멀게 한다. 반대로 국민이 공감하는 부동산정책, 사회적 약자와 공존하는 소셜 믹스 주택단지, 낙후지역으로의 개발이익 환원은 정의로운 도시에 좀 더 가까이 가게 한다. (6쪽)

불로소득이 유발되는 매각형 토지공급에서 불로소득을 환수하는 임대형 토지공급으로 전환해서 토지임대부 분양주택을 공급하면 부동산으로 인한 불평등은 줄어들고 자가보유의 장벽은 획기적으로 낮아져 국민 전체의 주거안정성은 크게 제고된다. 여기에 개발이익 환수장치를 강화하면 그동안 개발이익 사유화에 기대어 추진했었던 재건축·재개발은 토지임대형으로 추진될 가능성이 높아진다. (121-122쪽)

주거정책에서의 지방분권 강화, 주거안정 목표의 정책 추진, 투명하고 지속가능한 정책 추진을 효과적으로 수행하기 위한 주거 거버넌스 방안으로서 필자는 현재의 국토교통부의 주거정책 기능과 기획재정부, 법무부 등 타 부서의 주거관련 정책기능을 통합하여 ‘(가)주거처’를 설립하는 방안을 제안한다. (196-197쪽)

공공개발이익 국민환원제는 경기도의 공공개발이익 도민환원제 경험을 국가 차원으로 상향시킨 제도라고 할 수 있다. 이 제도는 공간적 불평등과 사회적 불평등을 완화할 수 있는 정책 수단이며 결합개발, 지역 재투자, 사전협상 등을 통해 지역균형개발사업의 시행, 공공임대주택의 공급, 기본소득의 재원 등에 활용될 수 있다. (305쪽)

생산성 향상을 동반한 인구의 분산방안으로서 독시아디스가 제창한 다이나-메갈로폴리스에 기반한 국토공간 조성전략을 검토할 수 있다. 우리 국토가 미래에도 풍요로운 곳이 되기 위해서는 이를 보장하는 가장 근원적인 조건인 국제교역로의 다양화, 식량과 에너지의 자급률 제고가 필요하다. (380쪽)