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포용적인 복지정책과
이를 위한 재정정책은 무엇인가?

코로나19 팬데믹 국면에서 문재인 대통령은 ‘전 국민 고용보험 시대’의 기초를 놓겠다고 선언했다. 그러나 ‘전국민고용보험제도’가 실현되기 위해서는 여러 방편이 선행되어야만 한다. 경제활동인구의 소득 정보 시스템 구축, 그 시스템에 기반을 둔 고용보험 적용, 징수 체계 개편, 이러한 선행이 이루어지지 않은 상태에서 제도 확대를 진행한다면 그 실효성은 실질적으로 미약할 것이다.
전후 호황기가 끝난 뒤, 재정 정책은 지난 반백 년간 많은 금융위기와 고난을 겪으며 발전해 왔다. 위기 속의 자본주의 방책으로 등장한 신자유주의와, 신자유주의에서 드러난 맹점, 그리고 그 대안으로 각광 받은 소득주도성장론, 종래에 이르러 OECD, IMF, 세계은행에서 주장하고 있는 ‘포용적 성장론’까지, 촛불 혁명 이후 출범한 문재인 정부 또한 그에 발맞춰 최신적인 재정 정책을 적용하여 경제와 복지를 개선하려 노력하고 있다.
하지만 소득주도성장도, ‘포용적 성장론’도 한국 사회에 개선 없이 적용하기에는 적지 않은 문제가 있다. 포용적 성장을 정치적 수사로만 사용하는 데 그치지 말고 제대로 실현하기 위해서는, 기존의 임금 주도에서 복지 주도로, 즉 복지지출에 기초한 수요 증대 전략으로 전환할 필요가 있다. 그 변화의 과정에서 대두된 것이 복지주도성장이다. 총 4부 11장으로 이루어진 이 책은 그렇듯 한국 복지국가의 길에 대한 문제와 해법을 고민하며 방향성을 찾는 책이다.

신자유주의에 대항하는 소득주도성장

1970년, 세계는 전후 호황기의 끝과 더불어 심각한 금융위기를 맞이했다. 스태그플레이션을 몰고 온 제1차 석유파동, 주가 대폭락이라 명명된 73년도의 증시붕괴와 제2금융권 위기, 이어진 제2차 석유파동, 자본주의가 직면한 이러한 위기에 대해 케인스주의는 적절한 대안을 제시하지 못했고 자본주의는 신자유주의 담론 아래 놓이게 되었다. 미국의 저명한 사학자 조이스 애플비는 이후 40년간 자본주의와 복지국가의 황금시대는 잊혀 국가개입은 악으로 간주되었다고 말한다.
하지만 시간이 지날수록 사람들은 신자유주의가 자본주의의 대안이 아니라, 오히려 장기침체의 주범이라는 의구심이 가지게 되었다. 신자유주의가 본격화된 80년대가 지나며 경제는 부분적으로밖에 회복되지 못했으며 불평등과 빈곤은 심화되었다. 제조업 이윤율은 점차 낮아졌고 이는 경제성장률 또한 마찬가지다. 실업률 감소에 진전이 없었던 것은 물론이다. 결국 대침체라 불리우는 2008년 세계금융위기 이후에는 신자유주의가 대안이 될 수 없다는 믿음이 더욱 확산되게 되었다.
이러한 인식 속에서 대두된 것이 소득주도성장이다. 수요를 강조하며 문제는 과소소비에 있다고 본 소득주도성장론을 통해 사람들이 국가의 적극적인 개입을 요구한 것이다. 소득주도성장론을 주장한 사람들은 장기침체에 빠진 자본주의의 위기가 소득분배의 악화 및 소득불평등 증가에서 비롯되었다고 보았다. 때문에 장기침체에서 벗어나기 위해선 소비를 늘려야 하고, 소비를 늘리기 위해선 노동 임금을 올려야 한다고 주장했다.
하지만 대외의존도가 높은 한국에서 적용하기에는 수출경쟁력에 부정적이었고, 비중이 높은 소상공인, 자영업자들로 피해가 집중될 수 있었던, 좀 더 면밀한 검토가 필요한 성장전략이기도 했다.

소득주도성장에서 복지주도성장으로!

2020년의 시작과 함께 발생한 코로나19의 유행은 한 해 중순이 지난 지금까지도 여전히 활개치고 있다. 더위가 오면 종식될 것이란 일부 여론을 꺾고 장기화될 전망마저 보이는 중이다. 이같이 갑작스러운 위기 상황에서 한국은 사회안전망, 특히 고용안전망이 매우 취약한 상태라는 것을 그대로 드러냈다.
코로나 사태는 정책 지형을 완전히 바꾸어버렸다. 국가의 고용안전망이 위기에 대한 저항력과 복원력을 결정한다는 것이 분명해졌기 때문이다. 고용보험 확충이 먼저인가, 기본소득 도입이 먼저인가? 국가적 위기에 저소득층, 비정규직, 운수업이나 관광업 등에 종사하는 많은 사람들이 한국형 실업부조로만 생계를 감당하기는 지난해 보였다.
이에 대한 대안으로서 기초소득보장제로 대표되는 복지주도성장이 떠올랐다. 경제적으로 어려움에 처한 사람들을 온전히 보호하기 위해서는 긴급재난지원금과 같은 긴급 대응도 필요하지만 장기적으로는 일자리, 연금, 기본소득, 실업부조 등의 소득보장정책, 그리고 기본적인 사회서비스와 이를 재정적으로 뒷받침할 재정정책이 함께 준비되어야 하는 것이다.
이와 관련해 현재 정부가 추진하고 있는 정책 방향은 OECD, IMF, 세계은행 등이 주장하는 ‘포용적 성장’이다. 포용적 성장론은 성장의 과실이 사회에 골고루 돌아갈 수 있도록 경제와 사회의 조화로운 발전을 강조하는 경제모델이지만, 그 정체가 불분명하고 추상적이다. 이러한 포용적 성장을 정치적 수사로만 사용하는 데 그치지 말고 제대로 실현하기 위해서는 기존의 임금 주도에서 복지 주도로, 즉 복지지출에 기초한 수요 증대 전략으로 전환할 필요가 있다. 본 책은 그렇듯 한국 복지국가의 길에 대한 문제와 해법을 고민하며 방향성을 찾는 책이다.

구성

이 책은 모두 4부 11장으로 구성되어 있다.

제1부 「소득보장정책」에서는 연금정책, 기본소득, 소득주도성장론을 검토한다. 제1장에서 양재진은 문재인 정부의 연금개혁을 평가하고 대안을 제시한다. 제2장에서 유종성은 기존 사회보장제도의 보완이 아닌 보편적 기본소득제의 도입이 요구되는 배경으로서 이중노동시장과 이중사회보장제도의 문제를 지적하고 있다. 제3장에서 윤홍식은 문재인 정부의 핵심 국정운영 전략으로 ‘알려진’ 소득주도성장과 관련한 논의를 한국 복지체제 관점에서 검토한다.

제2부 「복지재정정책」에는 보편증세 전략, 재정의 지속가능성, 조세정책 경쟁을 살펴본다. 제4장에서 정세은은 현 정부가 이전 보수 정부들보다는 복지확대와 조세정의 실현에 적극적인 모습을 보이고 있지만, OECD 국가들의 절반에 불과한 복지수준을 획기적으로 개선하기에는 역부족인 상황이라고 진단한다. 제5장에서 김태일은 향후 복지 확충과 관련해 가장 큰 문제는 복지재정의 지속가능성이라는 점을 강조한다. 제6장에서 강병익은 복지국가에서 조세복지국가로의 전환이라는 관점에서 주요 정당 간 조세정책 경쟁을 선거공약과 국회 주요 입법과정, 그리고 몇 가지 조세의제를 중심으로 살펴보고, 복지확대 과정에서 정당의 조세정치 역량의 중요성을 확인한다.

제3부 「노동시장정책」에서는 노동개혁, 최저임금제, 실업부조를 설명한다. 제7장에서 권순미는 문재인 정부의 노동개혁정책 특징을 살펴본다. 제8장에서 김현경은 최저임금 결정 과정이 정치적 갈등을 불러온 배경을 이해하는 데 실마리가 될 수 있는 분석을 제시한다. 제9장에서 은민수는 현 정부가 한국형 실업부조라는 타이틀로 추진 중인 ‘국민취업지원제도’를 비판적으로 분석한 후 다른 복지국가들의 실업자를 위한 소득지원제도의 특성을 검토하고 이를 바탕으로 한국에 적합한 새로운 실업부조 대안을 제시하고 있다.

제4부 「복지태도 변화」는 한국인들의 복지태도와 인식 변화를 다룬다. 제10장에서 김영순과 노정호는 ‘한국복지패널 제11차 조사’의 부가조사 원자료를 사용해 세대가 복지태도 결정에서 어떤 영향을 미치는지, 각 복지프로그램별로 세대 간 선호의 균열이 나타나는지에 대해 다차원적인 분석을 시도한다. 제11장에서 최유석과 최창용은 국민들이 문재인 정부가 추진하는 복지정책을 어떻게 인식하고 있는지를 탐색한다.

서문

제1부 | 소득보장정책
1장 문재인 정부의 연금정책: 현황, 비판 그리고 대안
2장‘생애맞춤형 전국민기본소득제’ 도입의 필요성과 실현 방안
3장 한국 복지체제의 유산과 소득주도성장

제2부 | 복지재정정책
4장 지속 가능한 복지국가를 위한 누진적 보편증세 전략
5장 재정의 지속가능성
6장 한국 정당의 조세정책 경쟁

제3부 | 노동시장정책
7장 문재인 정부 노동개혁의 이상과 현실
8장 문재인 정부의 최저임금정책: 임금인상의 사회적 기반과 평가
9장 불안정노동층을 위한 실업부조 도입

제4부 | 복지태도 변화
10장 세대와 복지태도
11장 문재인 정부 복지정책에 대한 국민인식

찾아보기

흔히 복지국가는 민주주의를 기초로 시장에 대항하는 정치(politics against market)를 통해 구현된다고 말한다. 복지국가는 정치를 통해 자본주의가 초래한 사회경제적 불평등을 완화하는 국가라는 의미이다. 그렇다고 정치적 민주주의가 자동으로 복지국가를 만드는 것은 아니다. 사회복지의 확대를 강하게 주장하는 유권자와 정치세력이 정치시장에서 승리해야 비로소 복지국가로 진입할 수 있기 때문이다. 그러나 역사는 대체로 민주국가가 복지국가로 전화되는 경향성이 있음을 보여주었다. 따라서 복지국가의 발전은 경제적 시장을 통한 배분과 정치적 시장을 통한 배분 사이의 갈등 및 교환의 역사라고 할 수 있다. _ 8쪽, “민주주의와 보편적 복지”

자영업자의 폐업과 실업률 증가 등 부작용이 커지자 정부는 언젠가부터 소득주도성장에서 OECD, IMF, 세계은행(World Bank) 등이 주장하는 ‘포용적 성장’으로 조용히 이동했다. 포용적 성장론은 성장의 과실이 사회에 골고루 돌아갈 수 있도록 경제와 사회의 조화로운 발전을 강조하는 경제모델이지만, 그 정체가 불분명하고 추상적이다. 하지만 ‘포용적 성장’이라는 개념 자체가 대중 친화적이고 포괄적이기 때문에 계속 사용될 것으로 보인다. 그 대신 포용적 성장을 정치적 수사로만 사용하는 데 그치지 말고 제대로 실현하기 위해서는 기존의 임금 주도에서 복지 주도로, 즉 복지지출에 기초한 수요 증대 전략으로 전환할 필요가 있다. 그동안 한국경제의 성장전략은 공급 능력 확대에 중점을 둔 결과, 내수 진작에 의한 수요 증대에는 상대적으로 덜 관심을 기울였던 것이 사실이다. 하지만 이제는 좋든 싫든 만성적인 수요 부족에 대한 접근으로 성장 문제를 풀 수밖에 없고, 그 수단은 임금이 아닌 복지에서 찾아야 한다. _10쪽, “소득주도성장에서 복지주도성장으로”
외환위기는 한국 복지체제의 모습을 근본적으로 바꾸어놓았다. 1960년대 산업화 이래 고도성장을 구가했던 한국경제의 성장률은 1997년 외환위기 이전 10년 동안 연평균 8.5%에서 이명박 정부와 박근혜 정부 9년 동안 3.0%로 급락했다. 외환위기 이후 분명해진 성장률의 경향적 저하는 한국 사회에서 경제성장이 만든 일자리가 공적 복지를 대신하는 개발국가 복지체제가 더는 유지될 수 없다는 것을 의미했다. _ 75쪽, “한국 복지체제의 유산과 소득주도성장”

소득주도성장은 이러한 자본주의 위기에 대안을 제시하지 못하는 신자유주의에 대한 대항 담론으로 등장했다. 수요를 강조하는 소득주도성장 전략은 장기침체를 겪고 있는 자본주의의 위기를 과잉생산과 과잉소비의 관점에서 접근한다는 점에서 마르크스주의의 논의 선상에 있는 것처럼 보인다. 하지만 소득주도성장 전략은 현재의 위기를 ‘이윤율의 경향적 저하’라는 자본주의의 구조적 모순에서 찾지 않는다는 점에서 마르크스주의와는 상이하다. … 소득주도성장은 자본주의의 위기는 피할 수 없는 것이지만, 위기의 원인은 생산 부문에 있는 것이 아니라 소비 부문 즉 과소소비로 인한 것이라고 진단하ek. 자본주의 위기를 생산 부문에서 찾는지 소비 부문에서 찾는지에 따라 마르크스주의의 견해는 나뉜다. 소비 부문에서 찾는 경우 포스트케인스주의의 견해이다. 그리고 국민국가가 이러한 과소소비 문제를 해결할 수 있다고 생각한다. 이것이 소득주도성장이 유효수요를 확대하기 위해 정부의 적극적인 개입을 요구하는 이유이다. _ 78쪽, “한국 복지체제의 유산과 소득주도성장”

세율을 낮추는 것이 세계적 추세라거나 경제가 성장하면 자연스럽게 세수도 확대된다는 주장을 알리바이로 삼아 기성 정치는 조세 문제를 우회하려는 경향이 있다. 무엇보다 세금은 정치인의 무덤이라는 말을 정당과 정치인들이 금과옥조로 여기는 것이 가장 큰 이유일 것이다. ‘더 많은 복지’는 정당과 정치인들에게 매력적인 공약이지만, 이를 가능하게 하는 과세는 되도록이면 건들이지 않으려 하는 것이 바로 복지정치의 딜레마이다. 하지만 조세정책과 조세제도의 결정은 관료들에 의한 기술의 영역이 아니라, 궁극적으로 정치적 결정 과정, 즉 유권자와 이익집단의 압력 사이에서 해결책을 제시하는 정치의 영역이라는 점에서 언제까지나 못 본 척할 수 없는 문제라는 것도 분명하다. _ 200쪽, “한국 정당의 조세정책 경쟁”

누가 (더 높은) 최저임금을 지지하고 누가 반대하는가. 최저임금의 경제적 효과에 대해서는 노동경제학계의 많은 실증연구가 존재한다. 최저임금은 많은 나라에서 중요한 정책 수단으로 사용되고 있으나 빈곤정책으로서의 효과성에 대한 의문, 저임금노동에 의존하는 영세사업체의 생산 비용에 미치는 부정적 효과, 저임금노동의 고용에 미치는 부정적인 영향 등으로 최저임금을 통해 달성하려는 목적에 역행하는 부작용에 대한 지적이 상당히 존재한다. 뉴마크와 워셔의 연구는 최저임금의 효과에 대한 여러 경험적 자료를 검토한 후 “최저임금은 빈곤층을 돕고자 하는 사회정책으로서는 효과적이지 않은” 수단이라 결론 내렸다. 이처럼 최저임금의 효과성에 대한 비판과 학계의 격렬한 찬반 논쟁이 수그러들지 않음을 고려할 때 흥미로운 것은, 그럼에도 불구하고 최저임금에 대한 높은 대중적 지지가 여러 나라에서 보편적으로 발견된다는 것이다. _ 242쪽, “문재인 정부의 최저임금정책”