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서울, 거대도시로 성장하다 : 1980년대 서울의 도시계획

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출판사 서평

세계 대도시 서울의 공간계획 뿌리는
1980년대부터 시작된다!


올림픽 준비와 21세기 도시를 위한 환경정비, 선진 인프라 구축,
급격한 시대 변화와 미래 다양한 요구에 직면한 서울시!
지속 가능한 도시발전을 위한 도시정책과 공간계획을 따라가 보자.

[서울, 거대도시로 성장하다]는 1980년대 추진되었던 서울의 공간계획과 주요 사업을 종합적으로 파악하여 정리한 책이다. 1980년대 서울의 공간계획은 오늘날 서울이 거대도시로 성장하는데 중요한 역할을 했다. 이 책은 당시 공간 변화에 영향을 준 사업을 추진 배경과 과정, 성과와 쟁점으로 분석하였고, 연구의 객관성을 확보하고자 서울시와 정부가 만든 1차 자료를 토대로 정리하였다. 또한 일반 시민을 위해서는 도시계획 입문서로, 개발도상국 실무자들을 위해서는 참고도서로 만들고자 하였다.
이 책은 1980년대 서울의 도시계획과 공간 변화에 영향을 준 7개의 주제, 즉 도심재개발, 불량주택재개발, 지하철 건설, 택지개발사업, 올림픽타운 조성, 한강개발, 공간계획을 선정하였다. 이 주제들은 1980년대 국정과 시정에서 핵심사업 또는 공간계획을 다룬 것으로 당시 서울시 도시계획과 공간 변화에 큰 발자취를 남겼고, 오늘날까지도 서울의 시가지 형성과 공간 변화에 큰 영향을 주었다. 핵심주제 선정의 시작은 1980년대 전후로 구분되지만, 1980년대 들어서는 어떠한 형태로든 올림픽과 관련된 사업에 영향을 받을 수밖에 없었다. 이를 고려하여 핵심주제를 1980년대 이전부터 추진한 것과 1980년대 이후 새롭게 추진한 것으로 구분하여 맥락을 살폈다. 당시 서울시가 야심 차게 도입한 도시설계제도는 서울 시내 주요 간선도로변에 광범위하게 지정돼 오늘날까지 도시계획의 정교화와 시가지 환경개선에 크게 기여하였지만 당시만 해도 추진 실적이 적어 이 책에서는 핵심주제로 다루지 않았다.

목차

머리말

1장 1980년대 서울은

01 시대상과 도시상 | 02 도시정책과 공간 변화 | 03 지표로 본 공간 변화 | 04 도시계획 분야 핵심주제

2장 대도시 공간계획
01 생활권 광역화 | 02 공간 수요와 공간계획 | 03 공간구조 다핵화 | 04 광역권 장기공간계획

3장 88올림픽과 올림픽타운 건설
01 도시환경정비 추진 | 02 올림픽 유치와 관련 사업 | 03 잠실 일대 올림픽타운 건설 | 04 도시환경개선과 지역 이미지 제고 | 05 부동산 급등과 문화재 훼손

4장 공공 주도 대규모 택지개발
01 서민주택 공급용 택지개발사업 추진 | 02 전두환·노태우 정부의 주택정책 | 03 주택 공급과 공영개발 | 04 공공 주도 택지개발방식 | 05 변두리에 대규모 주택지 개발 | 06 서민주택 다량 공급 | 07 자연녹지 감소와 교통대책 미흡

5장 중심업무가 형성 도심재개발
01 새로운 업무 수요 대응 도심재개발 | 02 올림픽 영향 도심재개발사업 붐 | 03 도심환경개선과 업무공간 급증 | 04 토지구획정리방식 활용 | 05 도심재개발사업 추진 실적 | 06 현대적 도심업무가 형성 | 07 도심기능의 집중과 도심공동화

6장 불량주택지 합동개발
01 주택 공급과 주거환경정비 | 02 민간 주도 ‘합동개발’ | 03 도시환경개선 | 04 합동개발방식 도입과 사업 붐 | 05 토지의 고도이용과 주택 공급 | 06 원주민의 낮은 정착률과 도시경관 훼손

7장 지하철망 구축
01 교통 문제와 지하철 건설 | 02 지하철망 구축과 집중 건설 | 03 지하철 건설 비용 | 04 지하철 개통과 공간 변화 | 05 생활권 광역화와 지하철망 대응

8장 다목적 한강종합개발
01 여가공간 조성과 수질개선 | 02 다목적 활용의 한강종합개발 | 03 한강개발용 재원 확보 | 04 교통환경개선과 공원녹지 확충 | 05 인공지반 확대

맺음말 │ 참고문헌

본문중에서

서울의 공간계획과 핵심공간사업에 역점을 둔 것은 1980년대가 서울의 현대적인 시가지 형성과 선진 인프라 구축이 이루어진 시기이기 때문이다. 특히 공간계획에서 서울도시기본계획을 중점적으로 들여다본 것은 그 어느 때보다도 기본계획의 역할이 중요했고, 여기서 사용한 개념들은 오늘날까지 공간계획에 큰 영향을 미치고 있기 때문이다. 그래서 이 공간계획을 통해 당시 도시문제를 해결하면서 장래 지속 가능한 도시발전을 위해 어떻게 종합적이고도, 체계적인 공간계획을 세웠는지를 파악했다. 그 일환으로 도시기본계획을 중심으로 상위계획인 국토이용계획과 수도권정비계획의 영향력을 파악하고 하위계획인 구 단위 도시기본계획과의 관련성을 정리했다.
( '머리말' 중에서/ pp.10~11)

마이카 시대라는 새로운 흐름은 서울 시민의 도시 활동과 생활 패턴에 큰 변화를 준 것은 물론이며, 선호하는 주택 형태도 기존의 단독주택에서 주차장이 딸린 아파트로 바꾸게 했다. 그리고 자가용을 이용해 즐길 수 있는 주말 피크닉 장소와 대형 쇼핑센터가 인기를 끌었다.
서울 시민들의 생활수준이 향상되자 여가공간과 위락시설에 대한 수요가 늘어났고, 88서울올림픽 개최를 계기로 생활스포츠에 대한 관심이 한층 높아졌다. 이러한 수요 증가에 대응한 공간과 시설 확보가 공간계획에서 중요한 과제가 되었다.
또 1980년대에 들어서면서 베이비붐세대가 결혼 적령기를 맞이해 새로운 서민주택의 수요가 폭발적으로 늘어났다. 정부와 서울시는 서민주택을 대량으로 공급하기 위해 대규모 공간을 확보하는 것이 무엇보다 중요하다고 판단했다.
( '1장│198년대 서울은' 중에서/ p.17)

1980년대 공간계획은 1960~1970년대부터 누적된 도시문제를 해결하면서 21세기 국제 대도시로 도약하기 위한 미래 공간계획의 성격도 가지고 있다. 1980년대 공간계획의 모태가 된 서울도시기본계획(안)은 1978년 수립된 안에 그 뿌리를 두었다. 이를 바탕으로 여건 변화를 반영해 수정과 보완을 거쳐 1988년 법정계획(안)이 마련되었고 다시 법정절차를 거쳐 1990년이 돼서야 비로소 서울도시기본계획으로 확정되었다. 이렇듯 1980년대 서울시는 여건 변화와 다양한 도시문제에 대응하면서 거대도시로서 필요한 공간계획 수립을 위해 노력했다.
( '1장│198년대 서울은' 중에서/ p.22)

1980년대 공간계획은 1960·1970년대 인구집중과 인구급증에 대응한 확장기 도시계획과 달리 인구성장 패턴과 시가지 개발 방법, 자가용 급증에 따른 생활권 광역화 등에서 큰 차이를 보였다. 특히 서울은 올림픽이 열린 1988년 상주인구 1천만 명 이상의 거대도시로 성장함에 따라 시민생활을 고려한 한층 체계적이고 정교한 공간계획이 필요하게 되었다. 한편 수도권 지역에서는 인구 및 차량 증가와 더불어 생활권 광역화에 대응한 서울 광역권 공간계획의 중요성이 부각되었다.
( '2장│대도시 공간계획' 중에서/ p.51)

서울시는 88서울올림픽을 계기로 선진 도시환경을 구축하여 인구 천만이 넘는 국제 대도시로 도약하는 전기를 마련하고자 했다. 올림픽 개최를 위해서는 경기장의 부지와 시설은 물론 선수, 기자, 선수 가족, 관광객이 묵을 선수촌과 숙박편의시설이 필요했으며 올림픽경기장과 선수촌·기자촌, 김포국제공항을 잇는 교통환경도 구축되어야 했다. 또한 서울을 방문하는 외국인들에게 우리의 발전된 모습을 보여 주기 위해 도시환경정비와 미화 단장도 중요한 일이었다.
( '3장│88올림픽과 올림픽타운 건설' 중에서/ p.87)

1980년대는 정부가 주도적으로 서민주택 공급에 역점을 두고 서울 변두리 지역을 대상으로 대규모 택지개발사업을 광범위하게 시행했던 시기다. 이는 도시계획과 공간구조에 큰 영향을 주었다. 정부는 그동안 민간 개발에 의존해 주택 공급을 했던 방식에서 공공의 역할을 강화해 서민주택 공급을 확대하려 했으며, 이를 통해 누적된 주택난과 새로운 주택 수요에 대응하고자 노력했다. 이러한 정부의 정책 변화로 주택정책은 새로운 전기를 맞게 되었다.
( '4장│공공 주도 대규모 택지개발' 중에서/ p.119)

도심재개발사업이 추진되기 시작한 것은 1960년대 후반 세운상가 재개발에서 비롯된다. 이 사업은 도시계획법에 의거하여 개별사업으로 추진되다가 1973년 양택식 시정 때 도심재개발구역을 광범위하게 지정해 놓았기 때문에 1980년대 들어와서 도심재개발사업을 도심부 개조형에 가깝게 본격적으로 추진할 수 있었다. 도심재개발의 근거법인 도시재개발법은 1976년에야 마련되었고, 이를 뒷받침하는 도심재개발기본계획이 1978년에 수립되었다.
1980년대 도심재개발사업은 도심지역에서 재개발사업 실적이 가장 많았던 시기로 현대적인 업무빌딩가 형성과 도시환경정비가 이루어져 공간의 질적・양적 변화가 매우 컸다.
( '5장│중심업무가 형성 도심재개발' 중에서/ p.167)

불량주택재개발사업은 기본적으로 도시재개발법에 의거해 재개발사업을 추진했다. 합동개발은 1983년 도시재개발법이 개정되면서 제3개발자의 사업 시행 참여가 가능해졌는데, 서울시에서 방침으로 내놓은 ‘합동재개발사업 시행 세부지침’(1984.2.)에 따라 사업을 추진했다. ‘주택개량재개발사업 업무지침(합동재개발) : 서울시 예규 제497호 1987년 12월 31일 제정’에 서울시의 합동재개발사업에 대해 앞서 언급한 구체적인 내용을 담았다. 이후 세입자 대책, 영구임대주택 건설 등의 내용을 담아 수차례 개정 후 1998년 1월 이 업무지침을 규칙으로 제정했다.
1983년 합동재개발방식이 도입되어 추진되었지만 이것이 주택재개발의 주류로 자리 잡은 것은 올림픽을 앞둔 1986년부터였다. 즉 1980년대 전반까지는 주민의 자력재개발사업이, 1980년대 후반부터는 합동개발이 주류를 이룬 것이다.
( '6장│불량주택지 합동개발' 중에서/ pp.227~228)

1980년대는 서울시의 제1기 지하철인 2·3·4호선이 개통되고 제2기 지하철인 5·6·7·8호선 노선이 확정된 시기이다. 현재 9호선까지 건설된 것을 감안하면, 1980년대는 오늘날 서울 지하철망 골격 형성과 구축에 있어 중요한 시기였다. 지하철망 구축은 대중교통수단을 넘어 도시공간구조 및 중심지의 변화, 지역생활권의 변화와 발전, 재개발사업과 택지개발사업 촉진 등에도 큰 영향을 주었다.
( '7장│지하철망 구축' 중에서/ p.241)

1980년대 한강은 올림픽 준비를 계기로 질적으로 많은 변화를 겪게 된다. 1981년 9월 88올림픽 개최지로 서울이 선정되면서 올림픽 주요 사업으로 한강개발이 채택되어 종합적으로 추진하게 되었다. 정부와 서울시는 올림픽 개최지로서 발전된 서울의 모습을 대내외적으로 보여 주고자 했다. 특히 올림픽경기장 시설과 아시아선수촌 등이 한강변에 입지한데다 김포국제공항에서 올림픽선수촌에 이르는 한강변 도로는 외국인 선수와 기자, 관광객이 많이 이용하는 구간이어서 대외적인 홍보를 위해 한강개발에 각별히 신경을 썼다.
( '8장│다목적 한강종합개발' 중에서/ p.279)

서울시가 선진 대도시로 도약하기 위해서 기본적으로 갖추어야 할 확장성 있는 공간계획, 즉 광역권 장기공간발전계획을 수립하지 못한 점과 서울 주변의 대규모 개발지가 도시발전을 위한 기회의 땅이 되지 못하고 주거기능 위주로 개발된 점은 매우 아쉽다. 이럴 바에는 처음부터 생활권 광역화 현상을 받아들이고 미래의 공간 수요에 대비한 서울 대도시권 장기공간발전계획 구상을 수립하는 것이 중요했다. 이 계획에서 광역고속전철망을 기반으로 하는 광역거점 중심지 형성과 자족형 신도시 건설, 개발제한구역 지정을 함께 공간적으로 계획하여 단계별로 도시성장관리를 추진했다면, 오늘날 서울 대도시권이 경험하는 교통 문제와 택지 부족, 환경 훼손, 높은 주택가격 등의 도시문제를 해결함은 물론 지속 가능한 도시발전을 추구하는 데 크게 기여했을 것이다.
( '맺음말' 중에서/ p.304)

저자소개

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서울연구원 선임연구위원
도시계획과 도시정책, 도시재개발, 도시계획사를 전공했다. 한양대학교 도시공학과를 졸업한 후 일본 도쿄대학교 대학원에서 도시공학 석사와 박사 학위를 취득했다. 학위 취득 후 일본수도권총합계획연구소와 서울시 시정연구단을 거쳐, 서울연구원에서 28년간 일하고 있다. 서울시 관련 도시정책과 도시계획, 주거지정비와 관리계획, 공동주택 리모델링, 역세권 관리방향, 초고층주택, 서울과 평양 도시계획분야 교류, 서울의 도시계획사 등 다방면에 걸쳐 연구를 수행했다.

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서울연구원 연구원
도시계획, 도시계획사, 건축사를 전공했다. 한양대학교에서 건축학을 전공하고, 한양대학교 도시역사연구실에서 청계천 복원 당시 청계천 주변지역을 포함한 도심지 실태조사, 통의도시연구소에서 황학동 지역의 생활문화실태조사를 수행했다. 서울연구원에서 역사 도심 특성관리지구 운영 및 실현방안 연구, 서울시 공동주택 리모델링 사업의 추진실태와 관리 방안 등에 참여했으며 최근에는 1960년대 이후 서울시정 중심의 도시계획사를 정리하고 있다.

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