추가 적립 안내

▶ 행정학에 관한 내용을 담은 전문서적입니다

제 1 관문 국가운영수단의 진화 013
1. 국정운영의 체계를 바꾼 명저 명논문과 대사건 진단 015
2. 산업혁명의 진행과 국정운영수단의 진화 029
3. 한국의 국정운영수단의 변천과 과제 033

제 2 관문 행정, 어떻게 보아야 하나 041
1. 국정 철학의 정립 049
2. 국가 작용의 기준으로서의 공익 068

제 3 관문 법, 통치의 수단에서 정책의 수단으로 075
1. 법치주의의 설계 077
2. 법치주의의 위기 083
3. ‘좋은 행정’을 위한 법과 정책의 협치 090
4. 법과 정책의 협치를 위한 제안 099

제 4 관문 공공관리행정의 역할 105
1. 공공관리행정의 탄생 107
2. 공공관리행정의 설계 110
3. 공공관리행정의 한계 118
4. 공공관리행정의 부활 : 신공공관리행정 120
5. 공공관리행정에 대한 평가 126

제 5 관문 정책행정과 행정의 책임성확보 131
제 1 창_ 정책국가 시대 133
1. 정책행정의 등장 배경과 그 의미 134
2. 정책국가 시대, 정부가 해야 할 일 149
3. 정부의 역할에 대한 재조명 164
4. 시장과 정부의 관계 정립 168
제 2 창_ 좋은 정책을 위한 정부운영체제 185
1. 정책국가의 성공을 위한 전제 조건 186
2. 정책리스크 관리를 위한 정책운영체제 구축이 우선이다 188
3. 사회적 합의의 통로, 정책공론화가 정책의 시발점 197
4. 정책설계 202
5. 정책집행 266
6. 정책평가 279

제 6 관문 좋은 행정을 위한 ‘좋은 규제’ 만들기 303
제 1 창_ ‘좋은 행정’을 만드는 것이 중요하다. 305
제 2 창_ 규제개혁은 지속적으로 이루어져야 한다. 311
1. 정부규제를 어떻게 볼 것인가? 312
2. 규제개혁의 대상으로서의 법률과 행정규제 315
3. 현행 규제개혁 고찰 322
4. 제 4차 산업혁명시대의 규제정책 329
5. 규제의 실효성 확보 방안 문제 344
6. ‘좋은 규제’를 위한 규제개혁으로 방향 전환 348

제 7 관문 정책과 법의 황금비율 383

[머리말]
행정은 국민이 만드는 것이지 공무원이 만드는 것이 아니다. 이 평범하면서도 당연한 말이 ‘실천되지 않은 이유는 무엇일까?’하는 물음을 찾아 오늘도 고민해 본다. 헌법 제7조 제1항은 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다”는 규정이 있건만, 아직도 많은 국민들로부터 공복이어야 할 공무원이 갑(甲)이 되어 국민을 일방적으로 통제하려 한다는 원성을 듣고도 그게 아니라고 항변조차 못하는 무책임한 세상이 되어가고 있다. 이의 근본적인 원인은 국민이 원하는 일을 공무원이 안 하거나 못하는 데 있다. 공무원이 국민의 소리를 안 듣거나 못 듣는 것이다.
이러한 일이 반복되서는 안 된다는 생각으로 사회가 변하면 국정운영의 방법(수단)도 변해야 한다는 말을 먼저 꺼낸다. 특히, 현재 진행되는 제4차 산업혁명은 지금까지 해왔던 우리의 삶의 방식을 근본적으로 바꾸어 놓을 것이기 때문에, 이에 제대로 대응하기 위해서는 어떻게 국정운영을 할 것인지에 대해서 지금 우리가 운용하는 수단을 점검해보는 방식을 택하여 알아본다.
행정은 상황적 개념이다. 이는 시대가 변함에 따라 행정도 달라짐을 의미한다. 근대 입법국가의 시대는 행정이 국민의 의사인 법률을 충실히 이행(집행) 할 것을 요구하였다. 따라서 근대의 행정은 법치행정을 하는 것이 사회적 소명을 다하는 것이었고 정당하였다. 반면에, 현대 사회복지국가의 시대는 행정에게 근대의 단순한 법 집행자에서 한 걸음 나아가 국민공동체의 문제점을 해결하고 발전을 지원하는 역할을 요구하고 있다.
이와 같이 시대에 따라 행정이 달라지는 것은 사회가 달라졌기 때문이다. 사물을 마지막 단위까지 쪼개어 보는 근대의 현미경적 과학방식은 산업혁명을 낳고 경제발전·성장을 가져오는 성과를 내었다. 이에 반해서 현재의 제4차 산업혁명은 쪼개진 개체 사이에 플랫폼을 설치하여 내 것도 네 것도 아닌 공유의 세상을 만들어 내고 있다. 세상이 달라지고 있는 것이다. 그런데도 다른 분야는 알 필요 없다는 식의 할거주의(割據主義 sectionalism) 규제행정으로 인하여 신기술, 신사업이 설 땅이 없다는 민원이 여기저기 터져 나오고 있다. 그래서 ‘규제개혁이 우리가 살 길이다’하고 규제개혁을 마치 만병통치인 양 행하고 있으나 여전히 제자리에서 맴돌고 있는 실정이다. 사회의 변화에 따라 국정운영체제도 변하여야 하는데, 근대에 만들어 놓은 틀(frame)을 벗지 못하고 그 방식 그대로 국정운영을 하고 있으니 나아질 리가 없는 것이다.
근대의 법의 목적과 이상이 현대에도 그대로 실현된다고 봐서는 안 된다. 이와 함께 우리가 생각해 볼 것은 우리나라가 법치주의를 국정운영의 기본 원리로 삼고 있다 해서 법률로 규정한 것이 아니면 안된다는 식으로 국정운영을 해서는 안 된다는 것이다. 법률로 전문화, 기술화 되어가는 사회를 예외없이 규율한다는 것은 원천적으로 무리한 발상이다. 법률이 들어갈 수 없는 영역은 정책의 영역에 맡기면서도 법치주의의 취지를 정책현장에 구현시키는 융통성 있는 국정운영이 필요하다. 그러기 위해서는 근대 이후 주요 국정운영수단으로 사용되고 있는 법이 진화하여야 한다. 이런 차원에서 이 책에서는 법과 정책의 협치를 강조한다.
다음으로, 현대와 같은 복합사회에서는 정책과정의 투명화·민주화를 통하여 정책기준의 합리화를 도모하여야 정책리스크를 줄일 수 있다고 보고 정책의 맥락적(contextual) 운용을 강조한다. 근대와 같이 사회가 단순할 때는 국가운영도 단순하여 국민의 대표기관이 만든 법률을 통하여 국민에게 통치 방향을 제시하고 이의 준수를 확보할 수 있었다. 하지만 사회의 구성원이 다원화되어 이해관계도 달라지는 복합사회에서는 국정운영수단으로서의 법률의 옳고 그름을 따진다는 것이 거의 불가능하기 때문에 내용의 옳고 그름을 다루는 실체적 접근방법은 많은 한계에 부딪힌다. 국민에 영향을 미치는 의사결정을 할 때에는 가능한 많은 이해관계자가 참여하도록 하고 그 과정을 투명하게 하여 누가 봐도 공명정대한 결정이었음을 알 수 있도록 하는 것이 ‘좋은 정책, 좋은 나라’를 만드는 첩경이라는 것을 부정하기 힘들 것이다. 이러한 절차적 공정성을 담보할 수 없는 상황에서 이루어진 정책은 ‘의도하지 않은 결과’라는 정책의 부작용이 발생하고 그로 인해 정책리스크를 키운다는 사실을 그냥 지나쳐서는 안 된다.
여기서 우리는 정책기준의 중요성을 언급하지 않을 수 없다. 정책기준(policy baseline)은 정책이 효과를 볼 수 있는 정책한계선(critical limit)을 의미하기 때문에 이 기준을 올리면 정책 효과가 오르지만, 이를 내리면 그 효과가 내려간다. 따라서 이 기준을 올리면 좋지만 국민들이 그것을 감내할 수 있느냐의 현실적인 문제가 따르고, 대중영합주의(populism) 등의 영향을 받아 이를 내리면 정책이 효과를 볼 수 없다는 딜레마에 빠질 수 있다. 하지만 이 문제는 합리적인 정책기준을 만들려는 전문가의 노력, 정책기준의 현실성을 확보할 수 있는 정책과정의 민주화·투명화 조치를 통해서 극복될 수 있다. 높이뛰기 경기에서 도전선을 높이듯이 국민과 정부가 정책기준을 한 단계 한 단계 높여나간다면 우리 사회도 따라서 발전할 수 있다고 보고, 이 책명에서 알 수 있듯이 정책설계기준, 정책집행기준, 정책평가기준 등 정책과정마다 정책기준의 설정과 활용을 강조한다.
마지막으로, 현재의 개별적인 학문을 기능적으로 연결하여 융합사회의 길을 제시해주어야 한다는 점을 강조하고 싶다. 사물을 나누어 보고 접근하는 근대적 과학 방식은 산업현장 뿐만 아니라 학문의 현장에서 지배적인 학문 연구 방식으로 되고 있는데, 융합의 시대를 맞아 이에 대한 재고가 있어야 할 것이다. 주요 선진국의 캠퍼스에서 제4차 산업혁명의 시대를 맞아 관련 학문이 뭉치고 있다. 기술의 융합시대에 학문의 융합이 이루어지고 있는 것이다. 하지만, 우리는 행정을 법으로 접근하는 행정법과 관리로 접근하는 행정학 사이에 커다란 담을 설치하여 교류를 않는 우(愚)를 범하고 있다. 그로 인한 문제점은 심각하다. 행정법 자체가 행정규제에 관한 법인데, 관리의 효율성을 추구하는 행정학에서 이를 고쳐보겠다며 규제개혁을 논한다. 이는 행정학에서 행정법을 개혁하겠다는 말과 같다. 사정이 이렇다 보니 실무에서는 혼선을 보이다 못해 갈 방향을 찾지 못하고 있다. 규제개혁의 기본법인 「행정규제기본법」은 ‘행정’규제를 ‘입법’규제로 정의해놓고 행정부에서 입법부가 만든 법률을 철폐·완화 하겠다는 방식으로 규제개혁을 추진하고 있다. 이런 월권을 행사해서 규제개혁을 하려고 하니 규제개혁이 제대로 될 리가 없다. 행정법 측에서는 이런 행정학적 태도에는 이의를 제기하지 아니하고 행정입법의 하나인 법규명령을 통제하기 위한 법적 논거를 만들기에 여념이 없다. 정책의 영역은 정책이 힘을 받을 수 있도록 하여야 하는데, 재량권의 오남용에 행정법의 초점을 맞추어 통제하다보니 정책이 설 땅이 없다. 공무원들이 실무를 한참 해봐야 법규명령이라는 것이 행정학에서 말하는 행정규제이고, 이것이 실무적으로는 시행령, 시행규칙, 고시를 의미한다는 것을 알고 나서, 학계에서는 왜 실무를 무시하고 그들만의 이야기만을 하는지 의아심을 갖게 되는 현실이 되었다.
물론 행정을 접근하는 방법은 많을 수 있다. 하지만 행정의 현상을 분석하고 나아갈 방향을 제시하기 위해서는 나누어 보던 것을 다시 합하여 전체적 입장에서 보아야 한다. 그런데 우리 행정법학계와 행정학계는 나누어 보기만 하고 합하여 보지 않는다. 공무원이 하나의 정책을 수립하는 일을 하려면 법률의 도움을 어떻게 어디까지 받아야 하는지를 알아야 하고 예산의 뒷받침, 행정상 지원 등을 어떻게 연계(match)하여야 할지를 제대로 알아야 한다. 법률의 집행(법치 행정), 정책수립·집행(정책 행정), 관리 업무(관리 행정)가 서로관련을 맺고 행정을 이루고 있는데, 행정의 서로 다른 부분을 유의추출하지 않은 채 하나의 입장에서 표본 분석한 것을 갖고 전체의 방향을 제시하고 있다. 이를 제대로 된 답이라고 할 수 없다. 여기서 우리가 생각해보아야 하는 것은, 제4차 산업혁명이 가져올 융합사회에 대처하는 국정운영의 방향을 제시하는데도 이런 학문의 배타적 태도가 그대로 유지된다면 학문으로서의 유용성 문제 자체가 크게 부각될 수 있다는 점이다. 근대적 연구 방식에서 벗어나 현대에 맞는 새로운 연구 방식을 정립하여야 할 때이다.

2019년 7월 더운 날
김 정 하