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이 책은 자치분권의 관점에서 지방재정에 관한 내용들을 정리한 책입니다. 계속적인 통계와 뉴스 그리고 제도 개편 사항을 온라인으로 제공하며 이에 따른 해설이 충실한 지방재정론 책입니다.

제1편 지방재정의 기초와 이론
제1장 지방재정의 의의 19
제1절 지방재정의 환경 19
1. 지방재정과 지방자치단체의 재정 기능 19
2. 지방자치단체의 재정 기능 21
3. 지방자치단체 자치재정의 지리적 조건 변화 24
제2절 지방재정의 기본통계 읽기 26
1. 지방재정 통계에서 순계와 총계 26
2. 지방재정에서 당초예산과 최종예산 27
3. 지방재정의 회계 28
4. 중앙?지방자치단체 간 재정 규모 30
제3절 지방재정의 세입과 세출 33
1. 지방자치단체의 세입 33
2. 지방자치단체의 재정 기능 37
제2장 지방재정의 법적 기초 43
제1절 지방재정 운영 관련 법 43
1. 헌법 43
2. 지방자치법 45
3. 지방재정법 46
제2절 지방세입 관련 법 49
1. 지방세 관련법 49
2. 지방교부세법 50
3. 보조금 관리에 관한 법률 50
제3절 기타 지방재정 관련 법 51
1. 지방공기업법 51
2. 지방재정 실무 지원을 위한 각종 관련 법률 52
제3장 중앙·지방 간 재정관계에 대한 이론 53
제1절 재정분권의 효율성과 티부가설 53
1. 재정분권의 효율성 53
2. 티부가설의 쟁점 56
3. 재정분권의 정치경제 57
제2절 중앙·지방 간 재정기능 분담 이론 60
1. 전통적인 재정연방주의이론의 관심 영역과 원칙 60
2. 정부간 기능 분담의 전제조건으로서 최적정부 규모론 62
3. 현대 사회 정부간 재정관계 : 문제 제기와 새로운 시도 65
제3절 중앙과 지방 간 조세 수입의 분할 : 국세와 지방세 68
1. 조세의 유형과 지방세 원칙 68
2. 국세와 지방세의 세원배분 72
3. 지방자치단체의 과세자주권 75
제4절 중앙·지방 그리고 지방자치단체들 간 재정조정 76
1. 정부간 재정조정의 의의와 유형 76
2. 국고보조사업에서 기준보조율 82
3. 재정분권과 지방재정조정의 정치경제 87
4. 정부간 기능 분담 개편에 대한 주요 국가들의 접근 89
제4장 지방공공서비스의 효율과 책임 91
제1절 지방공공서비스의 정치경제 91
1. 지방공공서비스의 의의 91
2. 지방공공서비스의 지리 92
3. 지방공공서비스 공급과 민간위탁 94
제2절 지방재정의 효율성과 책임성 100
1. 지방재정에서 효율성의 의의 100
2. 공공부문 재정의 예산 낭비 102
제3절 지방재정과 재정사업에서 책임성 103
1. 지방재정의 책임성 유형 103
2. 지방재정사업의 효율성 및 책임성 영역 106

제2편 지방자치단체의 재정수입
제5장 지방세 115
제1절 지방세 체계와 지방세 정책 115
1. 지방세 체계와 규모 그리고 과세자주권 115
2. 지방세의 특징과 쟁점 120
3. 지방세의 정책과제 127
제2절 재산과세 130
1. 취득세 130
2. 등록면허세 135
3. 재산세 138
4. 자동차세 142
제3절 소비과세 145
1. 지방소비세 145
2. 담배소비세 149
3. 레저세 154
제4절 소득과세 156
1. 지방소득세의 의의 156
2. 지방소득세의 과세 대상과 세율 157
3. 지방소득세의 정책과제 157
제5절 혼합과세 158
1. 지방교육세 158
2. 지역자원시설세 161
3. 주민세 164
제6장 지방세외수입 166
제1절 지방세외수입의 유형과 특성 166
1. 지방세외수입의 의의 166
2. 지방세외수입의 유형 167
3. 지방세외수입의 주요 항목 168
제2절 지방세외수입의 현황과 관리 171
1. 지방세외수입의 현황 171
2. 지방세외수입의 운영 체계 172
제3절 지방세외수입의 정책과제 174
1. 공공서비스의 원가보상과 적정가격 산정 174
2. 부담금에서 정부간 재정관계와 재원관리의 정비 174
3. 임시적 세외수입에서 징수율 제고 175
4. 지방세외수입의 법적 근거 및 관리시스템의 정비 175
제7장 지방교부세 176
제1절 지방교부세의 의의와 연혁 176
1. 지방교부세의 의의 176
2. 지방교부세의 재원 성격 178
3. 지방교부세의 구성 179
4. 지방교부세제도의 연혁 180
제2절 보통교부세 182
1. 보통교부세 배분 산식의 기본 논리 182
2. 기준재정 수요액의 산정 185
3. 기준재정수입액의 산정 188
제3절 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세 190
1. 특별교부세 190
2. 부동산교부세 191
3. 소방안전교부세 192
제4절 지방교부세제도의 정책과제 194
1. 지방재정조정과 지방교부세 관계 정립 194
2. 지방교부세의 조정 기능 합리화 195
3. 지방교부세제도를 통한 지방재정 관리 감독 기능 199
제8장 조정교부금과 지역상생발전기금 200
제1절 시군 조정교부금 200
1. 시군 조정교부금의 의의 200
2. 시군 조정교부금의 재원과 배분 201
3. 시군 조정교부금제도의 정책과제 203
제2절 자치구 조정교부금 204
1. 자치구 조정교부금제도의 의의 204
2. 자치구 일반조정교부금의 배분 방식 206
3. 자치구 조정교부금제도의 정책과제 207
제3절 지역상생발전기금 208
1. 분권과 균형의 양립을 위한 새로운 실천 : 지역연대 208
2. 지방소비세 도입과 지역상생발전기금 209
3. 지역상생발전기금의 운영 210
4. 지역상생발전기금제도의 정책과제 212
제9장 국고보조금 214
제1절 국고보조금의 의의와 현황 214
1. 국고보조금의 정치경제 214
2. 국고보조금의 현황과 특성 216
3. 국고보조금제도의 운영 체계 219
제2절 국고보조사업과 국고보조금 222
1. 기준보조율 222
2. 복지보조사업에 대한 차등보조율 225
3. 국고보조사업에서 지방비의 의무적 부담 230
4. 국고보조금제도와 포괄보조 231
제3절 국고보조금제도의 정책과제 233
1. 분권형 국고보조금제도의 새로운 플랫폼 개발 233
2. 개별 국고보조사업에서의 정부간 관계 재정립 235
제10장 지방채 238
제1절 지방채의 의의와 유형 238
1. 지방채의 의미 238
2. 지방채의 유형 239
제2절 지방채의 현황과 관리제도 243
1. 지방채 발행 현황 243
2. 행정안전부의 지방채 관리제도 246
3. 지방채 발행 및 관리제도의 특성 249
제3절 지방채관리의 정책과제 250
1. 지역개발의 전략재원으로서 지방채에 대한 시각 전환 250
2. 투자사업과 재원 동원의 유기적 연계 251
3. 지방채무관리를 위한 전문기법 도입 252
4. 중앙정부 차원에서의 제도적 지원 252
5. 재원 동원을 위한 전문 네트워크 구축 253

제3편 지방자치단체의 예산 및 재정관리
제11장 지방예산관리의 정치경제 257
제1절 지방예산 및 재정관리의 합리성 257
1. 지방자치단체 예산관리 과정 257
2. 지방예산 및 재정관리의 합리성 259
3. 지방예산과 가치 : 주민참여예산과 성인지예산 262
제2절 지방재정관리의 역사적 맥락과 특징 268
1. 지방자치 부활 이전 268
2. 자치부활과 성과주의 혁신시대 268
3. 지방재정 위기와 정부간 복지재정 갈등 270
4. 지방재정관리제도에서 정부간 재정관계 특성 270
제12장 지방자치단체의 예산편성 272
제1절 지방자치단체의 예산편성제도 272
1. 지방예산서의 플랫폼으로서 사업예산 272
2. 지방자치단체의 사업예산 형식 276
3. 사업예산과 성과관리의 연계 277
4. 자본예산제도 279
5. 지방자치단체 예산편성 및 재정 운영 기준과 재정분권 280
제2절 중기지방재정계획 282
1. 다년도 예산과 중기지방재정계획 282
2. 행정안전부의 중기지방재정계획 284
3. 중기지방재정계획제도의 정책과제 285
제3절 지방재정투자심사 및 타당성조사제도 287
1. 지방재정투자심사제도의 의의 287
2. 지방재정투자심사의 법적 근거와 주요 내용 288
3. 타당성조사와 지방재정영향평가 292
4. 지방재정투자심사제도의 정책과제 294
제13장 국고보조금 및 지방보조금 관리 297
제1절 행정안전부의 국고보조금 관리 297
1. 행정안전부의 국고보조금 관리 297
2. 지방재정부담심의위원회 299
제2절 기획재정부의 국고보조사업 관리 301
1. 국고보조사업연장평가제도 301
2. 국가재정운용 계획에서 국고보조사업 적격성 검토 302
3. 국고보조금 통합재정정보관리체계 구축 302
제3절 지방보조금 관리 303
1. 지방보조금의 의의 303
2. 지방보조금 관리제도 305
3. 지방보조금 관리의 정책과제 306
제14장 지방재정의 분석과 위기관리 307
제1절 지방재정분석 및 진단 307
1. 지방재정분석의 의의 307
2. 지방재정분석제도와 분석지표 310
3. 지방재정분석제도의 정책과제 311
제2절 재정위기단체의 지정 및 관리 313
1. 지방재정위기 사전경보시스템 313
2. 재정위기단체 지정 313
3. 긴급재정관리단체의 지정 관리 314
4. 재정위기관리제도의 정책과제 315
제3절 지방자치단체 주요 재정사업 평가 316
1. 지방재정사업 평가제도의 의의와 내용 316
2. 지방재정사업 자율평가제도의 쟁점과 과제 317
제4절 지방재정정보공시 318
1. 지방재정정보공시제도의 의의 318
2. 지방재정정보공시제도에서 공시 내용 319
3. 지방재정정보공시제도의 정책과제 319

제4편 지방재정정책
제15장 지방공기업과 경영관리 325
제1절 지방공기업의 의의와 유형 325
1. 지방공기업의 의의 325
2. 지방공기업의 유형과 사업 327
제2절 지방공기업의 경영 현황과 성과 329
1. 지방공기업의 재정 규모 329
2. 지방공기업의 재정건전성 330
제3절 지방공기업의 경영관리 331
1. 지방공기업 경영평가 331
2. 지방공기업의 경영혁신 과제 332
제16장 지방재정 위기와 감축관리 335
제1절 지방재정의 위기와 재정파산 335
1. 지방재정 위기에 대한 우려 335
2. 지방자치단체 재정파산 사례 336
3. 지방재정 위기의 네 가지 요인 340
제2절 지방재정위기 극복을 위한 감축관리 342
1. 감축관리의 단계와 전략 342
2. 캘리포니아주 시사이드의 감축관리 사례 343
제3절 재정위기 이후 지방재정의 전략적 대응 345
1. 사용자부담금 비중 강화 : 투자사업과 재원 동원의 직접 연계 345
2. 감축관리에서 재정 기반 강화로 위기극복 전략 전환 346
제17장 중앙?지방 간 복지재정관계 350
제1절 사회복지와 지방재정 350
1. 사회복지서비스에 대한 소비와 투자 담론 350
2. 신사회위험, 사회서비스 그리고 지방재정 351
3. 사회서비스 부문에서 지방재정 투자 접근 352
4. 지방재정 기능과 사회복지 353
5. 자치구와 복지지출 355
제2절 복지분권과 지방재정의 갈등 356
1. 2005년도 복지사업의 지방이양에 대한 경험 356
2. 중앙정부의 복지보조금 확대에 따른 지방재정 압박 경험의 누적 357
3. 최근 지방재정의 변화와 재정 트라우마, 그리고 복지분권 통제 358
제3절 정부간 복지재정관계 개편과제 361
1. 현행 제도 플랫폼에서 정부간 복지재정관계 개편 과제 361
2. ‘연방제’ 수준의 재정분권 플랫폼에서 개편 과제 362
3. 복지분권은 정부혁신의 종합 체계로 접근 364
제18장 재정분권정책과 지방재정 366
제1절 공동세 방식과 지방양여금제도 366
1. 지방양여금제도의 의의 366
2. 지방양여금제도의 개편 과정 367
3. 지방양여금제도의 폐지와 후속 조치 371
제2절 일반재원주의와 분권교부세 372
1. 분권교부세제도의 의의 372
2. 분권교부세의 재원과 지자체별 배분 방식 374
3. 분권교부세제도에 대한 쟁점 375
4. 분권교부세와 재정분권의 시사점 378
제3절 포괄보조와 국가균형발전특별회계 379
1. 균특회계와 국고보조사업 379
2. 균특회계의 국고보조사업 현황 380
3. 균특회계 운영체계의 재정분권 특성 383
4. 재정분권과 균특회계사업의 지방이양 쟁점 384
제4절 지방세 중심 재정분권과 지방소비세 386
1. 문재인 정부의 분권혁신과 국세-지방세 비중 개편 386
2. 지방소비세 중심 2단계 재정분권 계획의 내용과 쟁점 387
3. 지방소비세 중심 재정분권 시사점 390

[머리말]
‘분권ㆍ균형ㆍ연대’를 위한 학문
지방재정론은 ‘지방’의 ‘재정’에 대한 이론과 제도에 관한 것이다. 지방과 재정의 두 가지 주제는 본질적으로 가치지향적이다. ‘지방’의 담론에는 분권과 균형의 가치가 있다. ‘재정’의 담론에는 효율과 책임의 가치가 있다. 두 가지 유형의 가치는 현실에서 양립하기 힘들다. 하지만 두 가지 가치가 동시에 실천되지 않으면 사회의 성장과 발전이 멈춘다. 이른바 ‘동그란 네모’, 현실에서 존재할 수 없는 도형체다. 사회는 그러한 것을 만들면서 한 단계씩 업그레이드됐다.
분권과 균형 그리고 효율의 동그란 네모
운동장에서 모든 선수가 동등하게 뛸 수 있는 제도가 정비돼 있으면 모두가 수용하는 생산적인 게임을 할 수 있다. 기울어진 운동장에서는 어떠한 변명도 불균형의 결과를 설명하거나 정당화하지 못한다. 각자의 목소리와 자신감을 가지고 적당히 긴장하는 균형, 가끔 그러한 시대가 잠시 스쳐 지난다. 모순되게도 균형은 늘 불안정하다. 시소에서는 균형을 유지하는 것이 제일 힘들다. 하지만 균형이 만들어질 때 모두가 비전을 가지고 전체적으로 뭔가 큰 성과를 얻는다.
정부간 재정관계가 기울어진 운동장에서 형성되면 갈등과 상호 비방이 무성해진다. 과도한 집권 상태에 중앙정부는 국가 전체를 끌고 가느라 탈진한다. 일을 할 수 있는 기본 조건을 갖추지 못한 지방은 사회경제의 모든 문제 해결이 냉소와 방만에 머문다. 중앙도 지방도 모두 힘들다. 힘든 이유는 모두 안다. 하지만 실천은 안 된다. 실천의 동력과 플랫폼이 중요하다. 동등한 조건에서 공정하게 문제 해결 역량으로 경쟁할 수 있는 정부간 재정관계 플랫폼이 필요하다.
중앙정부의 과부하
지방재정론에는 보편적 사회 가치로서 자치분권이 전제돼 있다. 그것이 없으면 일반적인 재정학의 이론만으로 충분하다. 또 그것이 없으면 일반적인 행정학의 이론과 실무지식만으로 충분하다. ‘자율과 책임’의 가치가 정부간 재정관계 그리고 지역사회의 정치경제 활동에 전제가 될 때 독립적인 사회과학의 분과학문으로서 지방재정론이 자리를 잡을 수 있다.
지방자치는 주민의 희망 고문이 아니다. 중앙정치의 권력 도구도 아니다. 내일의 성장을 위한 핵심 열쇠다. 혼자 모든 짐을 짊어지는 중앙정부는 지금의 집권화된 방식이 더 이상 유효하지 않다는 것을 체감하고 인정해야 한다. 2019년, 국회의 정치갈등 속에서 1만4천여 개가 넘는 각종 법률과 규제가 국회 심의에 걸렸다. 중앙과 지방 모두 아무것도 하지 못했다. 세종시 중앙관료들은 국회 배석에 지쳐 기본 업무 수행도 힘들었다. 언론은 국회만 비판했다. 문제는 국회가 아니다. 국가 중대사를 하나의 제도 기관에서 처리하는 집권화된 정부간 관계 플랫폼이 문제다. 국회에 입법 대기하고 있는 수많은 법률안에 연계된 재정사업을 대폭 지방으로 이양하면 지방주민의 눈높이로 다양하고 적실성 있게 문제 해결을 추진할 수 있다. 세종시 중앙관료들의 국회 배석 부담도 대폭 줄어들 수 있다.
중앙정부의 과도한 재정집권에서 발생하는 낭비는 정도를 지나쳤다. 하지만 중앙실패에 따른 예산 낭비의 반성이 없다. 중앙정부의 관료와 의사결정 책임자들은 서로 책임을 회피한다. 중앙정부가 기획한 지방의 대규모 테마파크사업들이 제대로 정착되지 못하고 건설 낭비로 판명나도 중앙정부는 책임지지 않는다. 처음부터 추진해서는 안 된다고 걱정하면서도 중앙정부의 자체 권력 유지와 다음 해 예산 확보의 틀에 갇혀 기계적으로 사업을 추진한다. 관료 개인의 문제가 아니다. 제도화된 비효율성 문제다. 중앙정부가 개최하는 각종 행사와 축제의 비효율과 낭비 그리고 중앙행정관청의 큰 건물은 당연한 것으로 생각하고, 지방의 작은 행사와 관청은 있어서는 안 되는 낭비라고 비판하는 기울어진 잣대가 만연하다. 중앙과 지방에 대한 이중의 잣대 그리고 집권화된 비효율과 낭비는 문화와 관행이 됐다.
저출산ㆍ고령화 정책에 수십 조원을 지출해도 상황은 더 악화됐다. 정책 한두 개로 해결할 문제가 아니라고 한다. 그러면 중앙정부는 솔직하게 일을 잘할 자신이 없다고 고백해야 했다. 자신들이 맡기에는 역량이 부족하다고 고백해야 했다. 하지만 중앙정부는 자신들이 문제 해결 역량이 없다는 것을 인정하지 않는다. 외부의 다른 변명과 구실거리를 찾는다. 비효율과 낭비 그리고 무책임에 대한 지금의 정부실패는 곧 중앙실패에 대한 것이다.
지방과 분권, 문제 해결의 파트너를 위한 플랫폼
당면한 사회경제 문제를 함께 해결하는 파트너로서 ‘지방’ 그리고 실천을 위한 ‘분권’이 중요하다. 중앙의 역량 한계와 무책임을 인정하고 지방에 손을 내밀어야 한다. 국정 운영의 장에서 중앙과 지방이 기울어지지 않은 경쟁의 조건을 만들어야 한다. 지방자치 부활 이후 국정 운영에서 뒷전에 밀려나 있던 지방에 대해 지금 와서 같이 뛰자고 해도 현실은 중앙의 희망대로 움직이지 않는다. 중앙정부는 중앙실패에 대한 반성부터 해야 한다. 그리고 중앙이 주고 싶은 것을 떠넘기는 것이 아니라 지방이 요구하는 것을 나눠야 한다. 못사는 지방에 적선하듯이 돈 몇푼 더 주고 수십 배에 달하는 효율과 책임을 요구해서는 안 된다.
지방들 간 경쟁에서도 운동장이 기울어지면 안 된다. 약탈적 경쟁과 냉소적 허무주의가 만연할 수 있다. 모든 지역이 동등한 운동장에서 주민들을 위해 공정하게 경쟁할 수 있는 조건을 만들어야 한다. 균형은 분권을 위한 전제조건이다. 분권은 불균형을 만들고, 그래서 균형을 위해 집권이 필요하며, 집권은 불가피하게 또 불균형을 만든다. 이른바 신자유주의 분권이다. 분권이 균형을 만들고 그래서 다시 분권으로 연결되는 선순환의 플랫폼으로 옮겨 타야 한다. 고전주의 분권에서 답을 찾아야 한다. 잔여적 분권이 아닌 보편적인 분권 투자로 정부간 재정관계의 플랫폼을 새로 만들어야 한다.
분권의 전제조건으로서 균형, 그리고 연대
수도권에 인구와 부(富)가 집중했다. 처음에 수도권 시민들은 수도권에 거주하는 자부심이 있었을 것이다. 하지만 이제는 수도권 생활이 재앙이 되고 있다. 집값과 대학입시, 멀어지는 직주 간 거리, 그리고 미세먼지, 수도권에 발을 디디는 순간 불균형의 늪에 빠지게 된다. 지키려는 자와 같이 나누고자 하는 자들의 약탈적 경쟁이 시작됐다. 대표적인 ‘지방실패’의 현상이다. 해결 방안은 ‘지역 균형’이고 이를 실천하는 주체는 ‘지방’이다. 지방의 균형은 지방의 주민뿐 아니라 수도권 주민들에게도 축복이다. 모든 지역이 동등하지 않으면 모두가 불행해진다.
균형을 위해 중앙정부가 개입하면 집권과 불균형을 만든다. 지금까지의 역사가 그것을 증명했다. 균형을 위한 분권의 플랫폼을 만들어야 한다. 그것을 위해서는 ‘지역연대’가 중요하다. 지방이 함께 상생의 발전을 고민해야 한다. 중앙정부는 한 걸음 뒤에 있어야 한다. 여기서 재정 선진지역에서 재정 낙후지역에 직접 도움이 되는 연대활동이 중요하다.
‘불균형과 집권’의 틀에 갇힌 상태에서 허무와 냉소에 무너진 사회경제 상황을 극복하는 대안으로 새로운 동그란 네모를 만들어야 한다. ‘균형과 분권 그리고 연대’가 새로운 답이다. 지방재정론은 분권과 균형 그리고 연대를 위한 학문이어야 한다. 중앙과 함께하는 국정 파트너와 지역연대의 분권을 위한 지방재정의 담론과 제도 그리고 실천이 필요하다.
이 책에서는 자치분권의 관점에서 지방재정론의 내용들을 정리했다. 자치분권을 위해 애쓰는 많은 선배, 동료, 후배 학자님들 그리고 정책 현장의 관료와 분권운동가들의 선행 업적에서 직간접적인 영향을 많이 받았다. 자치분권를 위해 고생하는 모든 분께 감사드린다. 어려운 출판 환경에도 불구하고 흔쾌히 출판을 해 준 윤성사 정재훈 대표께 고마운 마음을 드린다. 책 내용의 교열과 편집을 위해 고생한 출판사 직원분들의 노고에도 큰 감사를 드린다.
2019년 6월
저자 씀