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대공황 이전까지 공화당이 권력을 독점하고 있었던 상황에서, 미국 민주당은 어떻게 대선에서 승리하고 이후 30여 년간 전성시대를 열 수 있었을까. 이 책은 공화당 지지자들이 민주당으로 ‘전향’했기 때문이라는 지배적 해석 대신, 이민자들과 청년 등 기존 정당이 포괄하지 못하고 있던 ‘무당층’을 민주당이 어떻게 정치의 영역으로 불러냈는지에 주목한다.

1896년부터 대공황까지 미국 정치는 공화당이 권력을 독점하고 있었다. 소멸을 걱정해야 할 만큼 존재감이 없었던 미국 민주당은 어떻게 1932년 대선에서 승리하고 이후 30여 년간 전성시대를 열 수 있었을까. 이 책은 공화당 지지자들이 민주당으로 ‘전향’했기 때문이라는 지배적 해석 대신, 이민자들과 청년 등 기존 정당이 포괄하지 못하고 있던 ‘무당층’을 민주당이 어떻게 정치의 영역으로 불러냈는지(동원했는지)를 설득력 있게 증명해 낸다.
책의 말미에는 번역자인 현직 국회의원 이철희 의원이 뉴딜 시기 재정렬이 지금 한국에서 어떤 의미가 있는지를 평가하는 장문의 “해제”가 실려 있다.

1. 1928~36년 사이에 미국에서 무슨 일이 있었는가?

21대 국회의원 선거가 1년 앞으로 다가왔다. 현대 민주주의에서 모든 정당과 정치인은 유권자들의 마음을 얻어 선거에서 승리하고 집권하기를 소망한다. 그러나 유권자들의 정당 정체성이란 일단 확립되고 나면 잘 변하지 않는다는 것이 정설이다. 그렇다면 정당 지지 구도의 재편은 어떻게 일어나는가?
이런 질문에 답하기에 뉴딜 시기는 가장 흥미로운 사례가 아닐 수 없다. 소멸을 걱정해야 했던 미국 민주당이 장기 집권에 성공했기 때문이다. 1896년 대통령 선거부터 대공황까지 30여 년 동안 미국 정치는 공화당이 권력을 독점하고 있었다. 중간에 민주당의 우드로 윌슨이 집권하긴 했지만 공화당의 분열에 따른 어부지리였을 뿐이다. 이때의 민주당은 ‘비참할 정도로 약화’됐을 뿐만 아니라 ‘한 세대에 걸쳐 전국적 야당이 될 가능성’이 파괴된 정당이었다. 그런 프랭클린 루스벨트의 민주당이 대공황을 계기로 대통령선거에서 승리해 집권한 뒤 어떻게 다수파로 변신하는 데 성공하고, 30여 년간 민주당 전성시대를 열 수 있었을까(1932년 대선부터 1968년 대선까지 10번의 대선에서 7번 승리했으며 의회에서는 언제나 다수당이었다). 1928~36년 사이 미국에선 무슨 일이 있었는가?

2. 전향인가 동원인가?

기존의 가장 흔하고 지배적인 설명은, “불황으로 말미암아 공화당 지지자 수백만 명이 민주당 지지자로 돌아섰다.”는 것으로, 개별 유권자들이 지지 정당을 바꾸었기 때문이라는 인상을 주었다. (이런 식의 설명은 한국에서도 선거 결과 정권이 교체되거나 다수당이 바뀔 때 늘 등장한다.)
예컨대, 어떤 도시에서 이번 선거에서는 공화당 지지율이 60%이고 다음 선거에서는 민주당 지지율이 60%라면 전향은 ‘자연스러운’ 해석이 된다. 정당 지지의 변화는 특정 시기에 다수의 개인들이 자신의 일상적 투표 패턴을 바꿀 때 발생한다고 가정되는 것이다. 이는 정치적 위기와 관련되는데, 이때 시민들이 투표에 참여하는 행위는 정당 체계를 통해 불만을 표출하는 것을 의미한다. 이렇게 갈등의 강도와 가시성이 높은 양극화된 정치의 그림을 그려 놓게 되면 자연스럽게 재정렬은 유권자 개개인이 정당 지지를 바꾸는 ‘전향’의 결과라고 생각할 수밖에 없다.
그러나 크리스티 앤더슨은 이 책에서, 뉴딜 재정렬을 통해 민주당이 다수당이 되는 데는 공화당에 충성해 온 지지자들이 전향해 온 것보다, 기존에 투표하지 않던 사람들을 동원한 것이 더 중요한 역할을 했다고 주장하며 이를 설득력 있게 증명함으로써 당시 학계에 충격을 주었다.

3.새로운 유권자들을 동원하다 : 투표율의 증가

1920년과 1924년 선거에서 민주당은 양대 정당이 얻은 전체 득표 가운데 35%밖에 얻지 못했고, 당의 소멸이 임박했다는 평가까지 들어야 했다. 그러나 몇 번의 선거를 거치면서 민주당은 의회와 행정부 권력 모두에서 압도적인 헤게모니를 누리게 되었다. 민주당 득표율은 1932년 59%, 1936년에는 62%로 급격히 증가했다. 만약 이 12년 혹은 16년 동안 성인 인구, 즉 잠재 유권자 수가 변하지 않았다면, 그리고 이들이 거의 모두 참여했다면 이런 변화는 공화당 지지자 다수가 대대적으로 전향해 민주당을 지지한 것으로 이해할 수밖에 없다. 하지만 현실은 어느 쪽도 아니었다. 투표율은 1920년과 1924년 투표 가능 인구 대비 약 43~44% 수준이었으나 [민주당의] 프랭클린 루스벨트와 [공화당의] 알프레드 랜던Alfred M. Randon이 경합했던 1936년에는 약 57%까지 증가했다. 이보다 더 중요한 사실은 1920~36년 사이 대통령 선거에 참여한 전체 투표자 수가 70%나 증가했다는 점이다. 따라서 1936년 투표자의 약 40%는 1920년 이후 처음으로 투표한 시민들이다. 게다가 1920~30년대 대통령 선거에서 각 정당의 득표율이 아니라, 득표수를 면밀히 분석해 보면 새로운 투표자들이 압도적으로 민주당으로 움직였다는 사실을 알 수 있다.
이 새로운 유권자들은 누구인가?

4. 정치적으로 면역되지 않은 새로운 시민의 출현

연령과 관계없이 투표에 많이 참여한 사람일수록 단기적인 정치적 자극으로부터 영향 받을 가능성이 작다(면역). 이런 관점에서 보면 기존 정당 체계를 흔드는 정치적 불안정의 가장 큰 원천은 기존 정당 체계를 경험하거나 공감하는 바가 거의 없는(비면역) 새로운 시민들의 출현이다. 미국에서 뉴딜 시기 이전까지 투표권의 확대(흑인과 여성), 이민자의 증가, 청년 유권자들의 투표권 획득은 이런 비면역 유권자들의 수를 엄청나게 증가시켰다. 이 책에서 저자가 집요하게 추적해 실체를 밝히는 이들은 바로 이 사람들이다.
사실, 유권자가 동원되지 않은 사회에서는 다양한 크기의 비면역 시민 집단이 존재하기 마련이다. 이들이 갖는 이론적 잠재력을 샤츠슈나이더는 이렇게 극적으로 표현한 바 있다. “우리는 보이지 않는 힘이 우리를 지배하고 있다고 결론을 내릴 수밖에 없다. 왜냐하면 6000만 명의 사람들은 마음먹기에 따라서는 기존의 모든 정치 구도를 뒤엎을 수도 있는 그 나머지 사람들의 자비 아래 놓여 있기 때문이다.”
그리하여 이쪽 혹은 저쪽 정당이 새로운 집단을 동원할 때, 그것은 이미 활성화된 유권자가 다른 정당으로 전향하는 것과 대비되는 방식으로, 정당 판도의 재정렬을 만들어 내는 기반이 된다. 즉 재정렬 시기 이 비면역 유권자들은 정당 지지의 균형을 바꿀 만큼 충분히 규모가 클 뿐만 아니라, 자연스럽게 새로운 균열과 이슈 표출에 특별히 반응하는 사람들이다.

5. 정치의 역할 : ‘잊힌 사람들’로 이뤄 낸 30년 승리 연합

이 책은 현직 국회의원인 더불어민주당의 이철희 의원이 번역했다. 그는 책 말미에 붙인 장문의 옮긴이 해제에서 뉴딜 시기 미국 민주당의 승리와 크리스티 앤더슨의 분석이 한국 정치에 어떤 의미를 갖는지 살펴보고, 정치의 적극적인 역할을 발견하고 있다.
이철희 의원에 따르면 우리나라의 2016년 국회의원 선거, 2017년 대통령 선거, 2018년 지방선거의 투표율은 각각 58.0%, 77.2%, 60.2%였다. 이는 각각 가장 낮았던 투표율 63.0%(2007년 대통령 선거), 46.1%(2008년 국회의원 선거), 48.9%(2002년 지방선거)에 비하면 올라간 수치다. 대통령 선거가 상대적으로 높긴 하지만 국회의원 선거와 지방선거의 경우 정치 선진국에 비해 투표 불참률이 상당하다. 샤츠슈나이더가 미국의 예를 들 때 거론한 것과 엇비슷하게 40% 가량이 투표하지 않는다.
이런 데이터들이 말해 주는 바는, 먹고살기 힘들어 투표할 수 없거나 투표해도 내 삶이 달라지지 않아서 투표하지 않는 유권자의 비중이 상당하다는 것이다. 이는 곧 사회경제적 약자의 삶과 관련된 갈등이 정당 경쟁을 통해 대표되지 못하고 있다는 현실을 말해 준다. 따라서 이들의 삶에 대한 갈등이 선택되고, 그에 대한 정당별 대응이 충분히 차별화될 때 이들은 투표장에 나갈 동인을 갖게 된다. “유권자는 오직 주어진 대안 중에 선택할 수 있을 뿐이다.” 주어진 대안 중에 자신의 삶에 대한 해답이 없으면 유권자는 투표 불참을 선택하기 십상이다. 이들을 어떻게 ‘동원’하느냐가 ‘전향’보다 우선적인 해결 과제다.
“민주당에게 1932년 대선 승리는 우연이었다. 대공황을 초래한 공화당, 대공황의 폐해를 방치하는 공화당에 대한 응징 때문에, 준비되지 않은 민주당이 집권할 수 있었다. 그러나 민주당은 이 우연의 승리를 다수파 형성의 계기로 잘 활용했다. 다시 말해, 공화당에 대한 혐오감에 편승해 윌슨 시기처럼 잠깐 집권하는 것에 머물지 않고 새로운 사회경제적 노선으로 정치 질서를 재편하는 데 성공했다. 지역을 중심으로 한 기존의 갈등을 노동·복지 정책을 중심으로 하는 사회경제적 갈등으로 대체한 덕분이다.” (212)
“뉴딜 연합은 대공황의 폐해를 가장 많이 보고 있는 사회경제적 약자들, ‘잊힌 사람들’의 삶을 보살피는 정책들을 통해 이들의 안정적 지지를 얻음으로써 만들어졌다. 정치 기획의 산물이라는 얘기다.”(213)
“비판에 만족하지 않고 실제 권력을 잡아 세상을 바꾸려고 하는 정치 세력이라면 사회경제적 차별성이 드러나는 공공 정책을 통해 사회경제적 약자들을 지지 기반으로 만들어 내는 다수 연합을 형성해야 한다. 이 전략은 정치, 특히 투표에 참여하기를 거부하는 유권자들을 새롭게 동원하는 것이다. 새로운 균열에 의해 정치사회적 구분선이 새롭게 그려질 때 동원도 가능하지만 전향도 안정성을 갖게 된다.”(223)

서문 9
1장 미국 정치, 정치학, 그리고 재정렬의 동학 17
2장 유권자의 확대와 정당 지지의 변화 45
3장 비면역 유권자의 증가 71
4장 비면역 유권자 동원의 재구성 93
5장 정당 충성심의 유지 121
6장 도시의 반란 135
결론 183
옮긴이 해제 199
미주 231
참고 문헌 241
찾아보기 248

뉴딜 재정렬을 통해 민주당이 다수당이 되는 데는 공화당에 충성해 온 지지자들의 전향보다는 기존에 투표하지 않던 사람들을 동원한 것이 더 중요한 역할을 했다. 공화당원의 대규모 전향이라는 대중적 신화나 이를 정교하게 발전시킨 주장들은 재정렬을 설명하는 데 있어 전향이라는 요인을 사실상 무의미하게 만드는 몇 가지 요인을 고려하지 못했다. 첫째는 시민들의 투표 불참이다. 두 번째 요인은 상당수의 새로운 시민 집단, 즉 기존 정당에 대해 확고한 일체감도 없고, 기존에 어떤 ‘심리적 투자’도 해본 적 없는 이민자들이 재정렬 이전 시기에 증가했다는 사실이다. 마지막 요인은 세대 변화이다. 정당 지지 변화에 대한 분석이 자주 왜곡되는 것은, 시간이 흘러도 유권자의 구성이 변하지 않을 것이라는 막연한 전제 때문인 경우가 많다. 이런 오류는 노년 세대의 사망뿐만 아니라 신규 유권자의 진입이 정당 지지 분포에 미치는 영향을 온전하게 고려하지 못하게 만든다. (12~13)

우리가 상상할 수 있는 정당 체계의 변화는 대부분 어느 정도 익숙한 재정렬 이슈를 기반으로 한다. 즉 과거 미국 정치에서 중요했던 경제?종교?민족 균열들은 앞으로도 계속 중요할 것이다. 그렇다면 앞에서 말한 새로운 지지 연합들이 실현되기 위해서는, 정당 충성심이 상대적으로 확고한 집단들을 그들의 정당으로부터 떼어내야 한다. 그러나 재정렬이 전향이 아닌 동원에 의한 것이라면 새로운 다수파는 상당 정도로 비면역 유권자들, 청년들로부터 창출되어야 한다.(196)

한국에서 빈번히 인용되지만 늘 오해되고 있는 단어가 바로 ‘뉴딜’이다. ‘뉴딜’은 공공 근로를 통한 대규모 공익사업으로 이해되곤 한다. 심지어 정부 주도의 대규모 토건 사업과 등치되기도 한다. 그러나 뉴딜은 진보를 표방한 정치 세력이 다수 연합을 형성하는 데 성공하고, 그 결과 큰 변화를 이루어 낸 정치 전략이자 기획으로 이해되어야 한다. 그래야 정치의 변혁적 힘, 전략의 위대한 효용을 체감할 수 있다. 민주주의는 정치를 통해 세상을 바꾸는 것이기 때문이다. (200)