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2020년 대한민국학술원 우수학술도서

한국 사회에서 복지는 왜 필요하며
어떤 성격의 복지국가를 지향해야 하는가

오랜 시간 주요 사회문제와 관련된 사회정책 이슈를 연구해온 사회정책연구회가 기획 집필한 ‘복지국가 쟁점 시리즈’ 첫 편, 복지국가로의 전환기에 놓여 있는 오늘날 한국 사회에서 가장 뜨거운 복지 쟁점과 그 대안을 논하다.

‘복지국가’의 탄생, ‘복지 논쟁’의 서막을 알리다

표준국어대사전에 따르면, ‘복지국가’란 “국민의 복지 증진을 국가의 중심 사명으로 보고 국가기관이 사회보장제도, 최저임금 같은 복지정책을 펴는 국가”를 뜻한다. 복지국가는 두 차례의 세계대전이 끝나고 새로운 사회 비전의 일환으로 영국을 비롯해 북유럽 국가에서 태동하기 시작했다. 이때부터 복지국가를 둘러싸고 첨예한 논쟁이 시작되었다. 이는 특히나 선별주의 또는 잔여주의 복지정책에서 보편주의 복지정책으로의 이행과 관련 있는데, 지금까지도 그 방식과 효과에 관해서는 의견이 수렴되지 못하고 수많은 이견이 대립되고 있다.
이런 맥락에서 한국에서 복지제도를 둘러싼 논쟁은 1970년대부터 본격적으로 이루어졌다. 1977년에 도입된 ‘의료보험제도’의 운영방식을 놓고 이른바 ‘통합주의 대 조합주의’에 관해 시작된 첨예한 논쟁은 한국 사회에서 이념적 지향과 논리적 체계를 갖춘 최초의 ‘복지 논쟁’이라고 할 수 있다. 이후 1990년대 후반에는 전 국민의 기초보장이 사회적 어젠다로 떠오르면서 국민기초생활보장법이 제정되었고 이 과정에서 특히 최저생계비를 둘러싸고 보수 세력과 진보 세력 사이에 논쟁이 이어졌다. 더불어 김대중 정권의 복지개혁을 둘러싸고 한국의 복지국가 성격에 관해 논쟁이 시작되었다.
오늘날 복지국가와 관련해 한국 사회에서 가장 뜨거운 논쟁이 이루어지는 지점은 기본소득, 소득주도성장, 일·가정 양립, 양육정책 등으로 압축할 수 있다. 이는 오늘날 한국 복지국가가 당면한 과제와 연관되는데, 일부 계층을 대상으로 특정 상황에 대처하는 최소 생활 보장을 위한 프로그램 위주로 운영되는 ‘오래된 복지’에서 아동, 청년, 여성 등 사회 구성원 개개인의 역량을 키워주는 사회서비스로까지 확장된 ‘새로운 복지’로의 발전 과정에서 생겨난 각종 복지제도들이다. 이처럼 오래된 복지와 새로운 복지의 조화라는 시대적 과제를 떠안은 한국 사회에서 관련 복지제도들은 역시나 그 방식과 효과에 관해서는 수렴되지 못한 채 강행되고 있거나 표류하고 있다.

왜 오늘날 한국 사회에서 ‘복지 논쟁’이 필요한가?

오랫동안 복지 논쟁은 전문가와 관료 그리고 이해당사자 집단 사이에서 이루어졌다. 복지 논쟁의 직접 참여자가 시민들까지 확장되어 사회의 이슈로 떠오른 계기는 비교적 최근인 2011년 서울시에서 학교 무상급식을 둘러싸고 전개된 사건이라고 할 수 있다. 일부 계층에만 무상급식을 허용하자는 보수 세력과 중학생까지 전면 무상급식을 허용하자는 진보 세력이 맞붙은 상황에서 오세훈 전 서울시장은 시장직을 내걸고 당시까지 이례적이었던 주민투표를 강행했으나 저조한 투표율로 인해 투표함은 열어보지도 못하고 사퇴를 맞이했다. 한국 정치사에서 흔치 않은 이 사건을 계기로 한국 사회에서는 각계각층의 사회 구성원이 참여하는 복지 논쟁에 불이 붙게 되었고, 그 이듬해인 2012년 대통령 선거 이후 매 선거마다 복지는 주요한 선거 어젠다가 되고 있다.
하지만 선거철마다 정당들이 복지 공약을 홍수처럼 쏟아내고 있는 현실은 생산적인 논쟁 없이 단순히 평면적인 복지 공약을 관습적으로 발표하는 수준에 머물러 있다고 해도 과언이 아니다. 선거를 앞둔 정당들의 복지 공약은 복지국가 건설을 위한 철학적 기반이 박약했고, 실제 정책으로 시행하기 위한 사회적·경제적 여건에 대한 충분한 고려가 없었으며, 공약이 담고 있는 주요 이슈에 대한 면밀한 분석이 없었기 때문에 현실 세계에서 구현되는 데 한계가 있을 수밖에 없었다.
말로 시작해 말로 끝나는 복지 공약, 연계성·일관성 없는 복지정책들과 손바닥 뒤집듯이 뒤집히는 복지제도는 사회 발전을 향한 발걸음을 매번 제자리로 돌려놓는다. 복지에 대한 확대가 개인의 나태를 조장하고 자본주의 시장경제를 훼손해서 결국은 공멸할 수밖에 없다는 발전주의 사고와 이런 맹목적 우익 이데올로기를 계속 풀무질하는 언론 환경은 더 나은 복지국가를 향한 움직임을 더디게 한다.
이런 상황을 타파하기 위해 우리가 가장 우선해야 할 것이 바로 한국 사회에서 복지가 왜 필요하고 어떤 성격의 복지국가를 지향해야 하는지에 대한 확고한 가치관의 정립이며 이를 바탕으로 한 주요 이슈에 대한 면밀한 분석이다. 이는 현 상황에서 가장 시급한 문제를 가려내고 이와 관련된 쟁점들을 비교해가며 계속해서 이어지는 성숙한 논쟁을 통해 이루어질 수 있으며, 모든 사회 구성원이 직간접적으로 참여하는 복지 논쟁을 통해 사회적 목소리가 도출되어야만 기반이 튼튼한 복지국가에 한 걸음 더 다가갈 수 있다.

사회정책연구회가 기획 집필한 ‘복지국가 쟁점 시리즈’ 첫 편

우리 사회의 주요 사회문제와 관련된 사회정책 이슈를 학문적으로 토론·분석하고 실천적인 대안을 제시해 사회 발전에 기여한다는 목적을 지닌 사회정책연구회는 오랫동안 한국 사회의 복지 이슈에 대해 문제의식을 가지고 관련 연구에 천착해왔다. 그 일환으로 ‘복지국가 쟁점 시리즈’를 기획했으며 시리즈의 첫 편으로 ?복지국가 쟁점 1: 전환기의 이슈와 대안?을 출간하게 되었다.
이 책은 모두 9개의 장으로 구성되어 있다. 각각이 독립된 완결적인 글이지만 한데 모아서 보면 일정한 흐름을 타고 있다. 먼저 도입부에 해당하는 제1장과 제2장은 한국 복지국가의 성격을 규정하는 중요한 이슈인 일과 기술을 다루고 있고, 이어 제3장은 보편적 복지국가, 제4장은 소득주도성장, 제5장과 제6장은 기본소득의 주요 이슈들을 면밀하게 파악하고 논점을 명확하게 제시하고 있다. 그리고 제7~9장은 주요 이슈를 대립화해 논쟁을 보다 선명하게 이끌고 있는데, ‘소득보장 대 사회서비스’, ‘개인화 대 가족화’ 그리고 ‘남성 생계부양자 모델 대 이인소득자 모델’을 제시함으로써 한국 복지국가의 성격과 이에 수반하는 여러 이슈를 이해하는 데 도움이 될 것이다.

머리말

제1장 일의 미래와 ‘사회국가’ 재구축 방안에 대한 연구
제2장 기술혁명과 미래 복지국가 개혁의 논점: 다시 사회투자와 사회보호로
제3장 보편적 복지국가는 한국의 미래인가?
제4장 소득주도성장, 그리고 복지정책
제5장 기본소득은 사회보장의 대안인가?
제6장 기본소득보장의 개념, 적용 사례, 쟁점
제7장 소득보장(현금급여)인가? 사회서비스(현물급여)인가?
제8장 한국 복지국가와 경제적 독립성: 탈가족화와 가족화의 실태와 과제
제9장 독일 보육정책과 양육휴가정책의 성격: 남성 생계부양자 모델 혹은 이인소득자 모델?

원문 출처 목록
참고문헌
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국민의 대내적인 안전, 사회보장과 행복한 삶의 실현을 전제조건으로 모든 국민이 기본적인 생존 욕구를 충족하고 빈부의 격차가 없으며 부의 불평등을 최소화할 수 있는 상태, 그리고 모든 국민이 건강하고 자기 존중의 사회적 환경 속에서 자기실현의 가치를 추구하며 행복감을 느낄 수 있는 인간 존중의 사회는 헌법적 가치이자 포용 사회국가의 핵심적 가치와 이념이라고 할 수 있다. _13쪽 1.일의 미래와 ‘사회국가’ 재구축 방안에 대한 연구

사회보장제도는 단순히 기술혁명과 고용 변화의 종속변수가 아니다. 오히려 여기에 영향을 주고 기술혁명의 성격과 고용 변화의 질을 결정지을 수 있는 중요한 토대이자 독립변수가 될 수 있다. 바람직한 미래를 원한다면 지금 가장 이상적인 복지국가제도를 만들면서 미래를 맞이할 필요가 있다. 튼튼한 복지국가가 기술혁명의 혜택을 확대하면서도 이를 사회적으로 바람직하게 변화시킬 수 있다. _93쪽 2.기술혁명과 미래 복지국가 개혁의 논점: 다시 사회투자와 사회보호로

보편적 복지국가론이 한국 사회가 나아가야 할 지향점이라는 시각에는 이론이 없지만, 오늘날 한국의 정치적·경제적·사회적 현실과 기존에 구축된 복지체제 등을 감안할 때 이론적 차원에서 ‘만병통치약’이 되기에는 한계가 있을 뿐만 아니라 실현 가능성 차원에서도 단기적 목표가 아니라 먼 미래를 향한 전략으로 고려되어야 함을 강조하고자 한다. _96쪽 3. 보편적 복지국가는 한국의 미래인가?

소득주도성장론의 처방은 단기적인 경기 대응 수단 혹은 직접 성장을 유발하는 수단이 아니다. 이는 시장경제가 본연의 기능을 잘할 수 있게 하는 기반을 구축하기 위한 시장경제의 공정성을 확보하는 일에 해당한다. ‘공정 경제’가 직접 성장을 견인하는 수단이 아니듯이 소득주도성장론의 처방도 직접적인 성장 견인 수단이 아니다. _158쪽 4.소득주도성장, 그리고 복지정책

인간의 무한한 욕망과 상대적으로 한정된 자원을 감안할 때, 늘어나는 복지 수요에서 기본소득은 대안이 되기 어렵다. 결국 현 단계 복지국가의 사회보장 기본 원리인 ‘보편적 보장, 위험 발생 시 충분한 보상’의 원칙은 기술진보가 가져올 미래 사회에서도 그리고 그 과도기에도 유효할 것이다. 보편주의의 미명하에 위험 발생 여부와 복지 욕구의 정도를 따지지 않는 기본소득은 사회복지적 대안이 될 수 없다. _183쪽 5.기본소득은 사회보장의 대안인가?

기본소득은 복지국가의 해체나 이탈을 의미하는 것이 아니며 복지국가의 변혁이나 재구조화라고 볼 수 있다. 기본소득은 노동시장의 기능성을 배제하는 것이 아니라 노동과 사회보장의 단절을 보완해 복지국가를 재구성하려는 대안이다. 기본소득이 경제 및 일자리, 분배 효과에 긍정적일지의 여부는 기본소득 도입 방식에 따라 상이할 수 있다. _212쪽 6.기본소득보장의 개념, 적용 사례, 쟁점

사회서비스 위주로 사회보장제도를 발전시킬 경우에 빈곤율과 소득 불평등의 개선을 통해 개인의 삶의 질을 향상시키기는 매우 어려울 것이다. 따라서 한국 복지국가의 당면한 과제는 소득보장제도를 강화함으로써, 창의적이고 지역 밀착적인 사회서비스가 발전할 수 있는 토대를 구축하는 것이다. _241 7.소득보장(현금급여)인가? 사회서비스(현물급여)인가?

개인의 ‘경제적 독립성’이 사회정책의 담론과 정책 변화에서 주요 키워드가 되어야 한다. 노동시장 참여를 촉진하면서 오늘날까지 발전시킨 사회보장제도의 혁신적인 변화를 통해 오늘의 근로가 내일(노후)의 경제 안녕으로 이어지는 것이 한국인의 삶의 방식이 되기를 희망한다. 한국인은 경제적으로 독립된 개인이 되어야 하고, 가족은 독립적인 주체들로 구성된 사회의 근간이 되어야 한다. _261~262쪽 8.한국 복지국가와 경제적 독립성: 탈가족화와 가족화의 실태와 과제

남성 생계부양자 모델에서 이인소득자 모델로의 이행 과정에서 모든 성인에게 노동시장 참여의 기회를 동등하게 부여하고 경제적 자립과 지속적·안정적인 노동시장 참여를 이끌기 위해서는 스웨덴을 포함한 북유럽 국가처럼 모든 정책 지원이 일괄적으로 이인소득자 모델에 기반해서 연계되어 국가에 의해 보편적으로, 충분하게 그리고 성 평등적으로 이루어져야 함을 알 수 있다. _270쪽 9.독일 보육정책과 양육휴가정책의 성격: 남성 생계부양자 모델 혹은 이인소득자 모델?