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동아시아의 예외공간 경제특구, 대안체제 진보도시 실험?

동아시아는 발전주의 특구, 체제전환형 특구, 신자유주의적 특구 등 특구의 전시장이나 다름없다. 발전주의 시대에도 동아시아는 국가가 인정한 예외공간인 특구의 활용에 앞장섰고, 지금 신자유주의 시대를 맞아서도 특구 현상은 동아시아 전역을 폭발적으로 휩쓸고 있다. 특구는 ‘국가 안의 또 하나의 국가’라는 점에서 국가의 영토성에 큰 질문을 던진다. 국가의 영토성에 있어 예외공간인 특구를 운용함으로써 국가 권력은 약화될까, 아니면 오히려 더 강화되는 것일까? 혹, 국가 영토성의 작동과 방식이 훨씬 복잡해지고 유연해지면서 새로운 대안 지정학적 공간을 열어나갈 가능성이 더 높아진 것은 아닐까? 동아사아 발전주의 도시화의 면면을 기록 중인 서울대학교 SSK동아시아도시연구단이 기획한 이 책은 동아시아의 예외공간인 특구를 들여다봄으로써 국가의 영토성을 전면 재검토하는 흥미로운 연구들로 꽉 차 있다.

특구는 국가가 특정 목적을 위해 국토의 일부에 한해 예외적인 법과 제도의 운용을 허용하는 곳이다. 대개 국가는 해외자본과 기업 투자를 유치하려는 목적으로 특구 전략을 활용한다. 국민국가는 영토적 정치 공동체이고, 신자유시대 자본은 국경과 장소를 뛰어넘어 이동하고 연결된다. 이처럼 이동성과 영토성이 경합하고 상호작용하며 타협하는 현장으로서의 특구를 들여다보면 다양한 이해, 논리, 욕망 들이 복잡하게 교차하는 공간임을 알 수 있다. 즉 근대국가의 영토성이 구체적으로 어떤 과정을 거쳐 발현되는지, 세계화라는 맥락이 국가의 영토성과 어떻게 상호작용하는지를 이해하는 데 특구 현상은 시사하는 바가 아주 크다.


특구의 전시장, 동아시아

전 세계 3,500여 특구 중 동아시아에 위치한 게 900여 개로 가장 많다. 이 책에서는 1960년대 대만의 가오슝을 필두로, 한국의 마산수출지역, 중국의 개발구 등 이른바 발전주의 국가 주도의 ‘발전주의 특구’, 북한과 중국 등에서 사회주의 체제의 개혁 및 개방을 실험하기 위한 목적으로 설립된 ‘체제전환형 특구’, 그리고 제주 국제자유도시, 상하이 자유무역구, 일본의 구조개혁특구 등 신자유주의 논리가 공간적으로 구현된 ‘신자유주의 특구,’ 이상 세 가지 유형으로 동아시아 특구를 구분하여 살핀다. 특히 발전주의 특구와 체제전환형 특구는 사실 다른 지역에서는 찾아보기 어려운, 동아시아 특유의 경제특구 유형이다.
한국의 마산, 대만의 가오슝, 중국의 수조우는 모두 동아시아 특유의 발전주의 특구이다. 이들은 냉전시기 지정학적 안전 추구와 발전주의 국가 주도의 지경학적 이익 추구가 결합된 타협의 산물이다. 특히 중국의 수조우 공업원구는 개혁개방 초기 성공한 경제특구 모델을 확산하고자 한 역동적 정책과정을 잘 보여주는 사례로 소개된다(5장).

특구, 체제전환의 길?

냉전체제의 붕괴와 더불어 사회주의에서 자본주의로 체제전환 중인 나라들도 약 400여 개의 특구를 운영 중이다. 이 책의 3부도 중국과 북한의 특구들 가운데 각각 두곳씩을 체제전환형 특구로 소개한다. 홍콩과 내륙을 전후방으로 연계하는 선전 특구를 통해 중국의 체제전환 과정을 살피는 6장은 외지출신 노동자 20만명을 거대 담장 안에 가둔 선전의 폭스콘 시티(대만 자본) 경험이 ‘자본’과 양적 지표 중심의 돌격적 발전주의를 대표한다면, 2000년 이후 ‘국가’라는 주체가 재등장한 선전은 지속가능한 발전을 위한 사회경제적 체제전환의 길을 이끌고 있다.
북한 및 통일에 대한 비전이 다양하게 제출되고 경합하는 장으로서 ‘개성공단’(7장), 북한-중국 간 경제협력으로서의 라선, 황금평 특구(8장) 또한 사회주의 국가의 자본주의 실험으로서의 체제전환형 특구 사례이다. 9장에서 다루는 충칭의 량장신구는 사회주의에서 자본주의로의 체제전환이 아니라 기존 중국모델이 아닌 새로운 발전모델로의 전환을 모색한다는 의미에서의 체제전환 사례로 분석되고 있다.

세계화와 신자유주의 특구

송도와 제주 등 신자유주의 특구는 과거의 발전주의 모델을 벗어난 새로운 실험으로 주목받았지만, 투기적 도시화 혹은 지역사회 갈등의 심화 등을 낳은 실패작으로 전락하고 있다. 또 ‘국가 신자유주의 공간’으로서 상하이 자유무역시험구를 분석한 12장은 신자유주의화에 따른 모순과 긴장을 특정 공간을 통해 매개함으로써 그에 따른 저항을 우회하는 국가 전략(‘공간 선택적 자유화’)과 중국 특유의 ‘이분화된 국가 구성’(지방은 경제발전 주도, 중앙은 그에 따른 격차 해소에 주력)을 잘 보여준다고 주장한다. 중국 국가는 외부로부터의 신자유주의적 도전 앞에서 경제와 사회에 대한 장악력을 유지하려고 애쓰고 있는데, 그 균형잡기 행위의 한 결과물이 바로 상하이 자유무역시험구 같은 예외공간이라는 것이다. 2000년대 이후 일본의 특구전략 변화를 살피는 13장은 ‘국가의 스케일 재편’에 특히 주목한다. 신자유주의 국면의 도래와 더불어 기존의 국가 스케일 주도의 균형발전전략이 글로벌/로컬 스케일을 중시하는 공간전략으로 바뀌는데 그 대표적 사례가 규제개혁특구, 국가전략특구 등의 예외공간 전략이었다는 것이다.

진보도시, 대안체제의 실험

이제 자본주의는 더 이상 미끈하지 않다. 국가도 더 이상 하나의 스케일로 매끄럽게 통치하지 않는다. 국가스케일 일변도가 아니라 다중스케일로, 영토 보편성이 아니라 특구의 특수성들로 자본주의가 조직되고 있다. 중국의 경험을 통해 ‘누더기 자본주의’(variegated capitalism) 담론이 나오고 있을 지경이다(414쪽)). 그도 그럴 것이 중국의 모든 체제전환형 특구는 대안적 체제의 실험을 위한 공간이었다. 이제 시장논리, 영토논리로만 사고되던 자본주의 경제의 공간에 대해, 이 책이 보여준 새로운 지리경제학적 상상력을 기울여야 한다. 친환경, 생태, 평화, 교류, 공유, 공동체, 다양성, 공생 등 새로운 미래 가치를 담은 진보적 도시 실험도 얼마든지 가능할 것이기 때문이다.

서론 동아시아의 예외공간, (경제)특구 ｜ 박배균, 이승욱 6

1부 이론과 개괄
1장 동아시아에서 국가의 영토성과 예외공간: 동아시아 특구의 보편성과 특수성 ｜ 박배균 16
2장 동아시아 특구 전략의 변화와 개괄: 조성찬, 이승욱, 김은혜, 박배균 53

2부 발전주의 특구
3장 마산수출자유지역: 냉전 지경학과 지정학의 교차점 ｜ 최영진, 박배균 102
4장 타협과 실험의 공간으로서의 특구: 대만 가오슝가공수출구 ｜ 쉬진위, 박배균 136
5장 중국의 개발구 발전전략 이해: 수조우 공업원구 ｜ 조성찬 158

3부 체제전환형 특구
6장 체제전환과 중국의 선전 경제특구 ｜ 윤종석 190
7장 개성공단의 지정학: 예외공간, 보편공간 또는 인질공간? ｜ 이승욱 240
8장 북·중 접경지역 경제특구의 지리정치경제학: 라선, 황금평 특구 ｜ 이승욱, 조성찬 264
9장 중국 발전모델전환형 특구의 형성: 충칭 량장신구에 대한 다중스케일 분석 ｜ 박철현 279

4부 신자유주의 특구
10장 국가에 의해 상상되다: 기업가주의 도시화와 송도 신도시 만들기 ｜ 신현방 325
11장 제주국제자유도시, 신자유주의 예외공간 그리고 개발자치도 ｜ 이승욱, 조성찬, 박배균 343
12장 개혁기 중국 ‘국가 신자유주의’ 공간: 상하이 자유무역시험구와 그 외부 ｜ 박철현 375
13장 2000년대 이후 일본의 국가 스케일 재편과 특구 전략 ｜ 김은혜, 박배균 415

결론 극복의 대상으로서의 특구? 대안적 가능성의 공간으로서의 특구? ｜ 이승욱, 박배균 443

참고문헌
필진 소개

이상의 논의들은 한결같이 1960년대 이래 동아시아 지역에서 작동하고 있는 경제 특구를 비판적으로 분석하고 있다. 특히, 국가의 주권적 영토성으로부터 일정 정도 예외성을 인정받은 공간으로서의 특구가 근대적 영토국가의 내적 모순이 반영된 공간이면서, 동시에 자본의 축적 논리에 포섭된 공간임을 보여준다. 따라서 자본주의에 내재된 이동성과 고착성의 모순적 관계가 특구라는 공간을 통해 표출되면서 다양한 사회·공간적 문제를 야기하고 있다. 이 책에 수록된 연구들은 예외공간으로서의 특구가 지니는 이러한 내적 모순에 대한 비판적 성찰을 제공한다. 하지만, 이 책의 마지막 장인 결론에서는 이러한 문제적 공간으로서의 특구가 가지는 한계를 넘어, 자본의 축적 논리와 국가의 토성 논리 모두로부터 해방적일 수 있는 진보적 특구 건설의 가능성을 간략히 모색하며 책을 마무리하고자 한다. (14)

동아시아 특구의 정치-경제적 의미를 제로 이해하기 위해서는, 신자유주의적 변화에 따른 예외공간의 생산이란 서구적 경험에 기반한 설명틀로 쉽게 해석 하려 해서는 안 된다. 대신 동아시아에서 국가 안에서, 그리고 국가를 가로질러, 작동하는 다양한 사회세력들 사이의 전략관계적 상호작용 속에서 국가 영토성이 어떻게 구체적으로 구성되었는지를 고민하면서 특구와 같은 예외성의 공간을 이해하려는 접근이 필요하다. (24)

김정은 시대 추진된 북한의 개발구 정책과 관련하여 중국식 개혁개방을 채택한 것이라는 주장이 제기되기도 한다(장용훈, 2013; 조봉현, 2014). 즉 이 주장에 따르면 중국의 경제개방을 ‘점-선-면’의 과정으로 이해한다면, 북한의 경제특구 전략 역시 동일한 경로를 따르는 것으로 보아야 한다는 것이다. 그러나 북한의 개발구는 여전히 격리와 폐쇄성의 원칙을 견지하고 있으며, 따라서 북한 전역의 경제개발구 설치는 ‘점-선-면’이라는 중국의 경제개방의 경로를 따르기보다는 ‘점의 확’ 정도로 이해할 수 있을 것이다. 특히 유현정(2014)에 따르면, 중국의 초기 5대 경제특구는 세계경제와의 전방연계 효과에만 초점을 두고 있는 데 반하여, 개발구는 전후방 연계효과 모두 강조하면서 이를 통해 경제특구에서의 실험을 국가 전역으로 확산시키는 역할을 하였다. 반면 북한의 개발구는 해외투자를 유치하여 전방연계에만 초점을 두고 있다는 점에서, 경제특구 실험을 점-선-면이라는 궤적을 따라 북한 전역으로 확산시키려는 것이 아니라, 경제특구와 개발구를 여전히 국가체제에서 예외공간으로만 기능하게 하려는 의도가 강한 것으로 보인다. 북한의 경제특구 전략이 경제개발에서 아직까지 가시적 성과를 보이지 못하는 것도 이런 이유에서 찾을 수 있을 것이다. (100)

대만이 중국과의 접경지역에 위치한 금문도에 중국과의 교류가 가능한 특구적 지위를 부여하면서 양안의 긴장을 완화하는 데 기여하고, 남북 간의 경제협력을 통해 탄생한 개성공단이 지경학적 교류를 통해 지정학적 갈등을 완화하는 데 일정 정도 기여하듯이, 특구는 영토적 긴장과 갈등이 고조된 상황에서 교류와 소통을 위한 평화의 창으로 기능할 수 있는 가능성을 가지고 있다. 특히 민족주의적 정서가 고양되고 국가 간 영토적 긴장과 갈등이 고조되고 있는 동아시아의 지정학적 현실 속에서 예외적 공간을 만들고 활용하는 공간전략은 초국경적 소통과 교류를 촉진하고 평화를 확산하는 데 긍정적 기여를 할 수 있을 것이다. 이러한 전략은 이미 다양한 정책들로 구체화된 경험이 있다. 정치 공약으로 그 의의가 훼손된 측면도 없지 않지만, DMZ지역을 생태와 평화의 공간으로 구축해나가려는 구상은 이미 구체화된 계획으로 제출되었으며, 노무현 정부가 추진하던 ‘서해평화벨트’는 남북 간의 군사적 갈등이 상존하던 지역에 새로운 영토적 상상력을 투영하여 지정학적 화해와 평화의 공간으로 전환하려 하였던 시도라고 평가할 수 있을 것이다. (445)

특구라는 예외적 공간의 창출을 통해 행해져온 국가의 폭력과 자본의 착취에 한 저항과 비판을 넘어서, 예외공간으로서 특구가 가지는 새로운 안적 가능성을 현실화시켜 나갈 수 있는 정치적 상상력과 실천이 절실하다. 아무쪼록 이 책이 국가 토성의 예외적 공간인 특구의 현실을 비판적으로 이해하면서도, 동시에 그 진보적 가능성과 잠재력에 해서도 함께 고민할 수 있는 계기가 되기를 바란다.(446-7)