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10명의 한국사 전공학자들이 우리 역사 속 행정제도의 원칙과 운영에 관한 10개의 개별 주제를 다룬 글들을 모은 『역사 속 행정 이야기』. 그간 한국의 행정제도사들은 행정학 연구자들이 중심이 된 연구가 대부분 많다 보니, 그 행정의 중심이 되어야 할 인간에 대한 성찰이 부족한 측면이 있었다. 또한 서구에서 받아들인 서구식 행정체계를 뛰어넘어 이제는 우리만의 특색과 장점을 갖춘 정책결정 및 행정체계를 만들어 나가야 할 과제가 시급하다. 이를 위해 한국행정연구원은 인간에 대한 이해를 바탕으로 하는 행정 연구를 위하여, 한국사의 흐름 속에서 한국 행정의 기원과 발전 과정을 되짚어 보고 우리 조상들이 구축한 국정운영 체계 및 행정제도의 장점들을 현대 한국 행정에 어떻게 접목시킬 수 있을까 하는 문제의식 속에서 이 책을 기획하였다.

주변 어떤 나라도
조선처럼 치밀하고 균형있는 행정제도를 가지지 못했다!!

흔히 ‘조선왕조의 특성이 무엇인가’라고 하면, 교과서나 개설에서 배운 것처럼 쉽게 떠오르는 단어가 ‘중앙집권화’이다. 일반적으로 서양사에서는 지방분권인 봉건제를 대체하고 국왕과 국가에 권력을 모아 주었던 체제를 절대주의=절대왕정이라고 했다. 그리고 절대주의 국가의 특징으로 국왕의 세습제, 관료제, 상비군제도를 들었다. 이처럼 봉건영주의 권력을 행정관료로 대체하는 것을 중앙집권국가라고 한다면, 우리 역사는 통일신라시대 이후로 중앙집권제 국가였고, 국가의 모든 정책은 중앙집권화라는 것으로 설명할 수 있다. 그러나 이런 식으로만 접근하면 각 시대별 제도의 특성, 중앙집권화 방법에 대해서 파악하기는 어렵다.

서구의 봉건제와 절대주의 왕정의 차이는 통치권의 분산과 집중이다. 한국과 중국의 중앙집권제는 법과 제도, 관료에 의한 권한의 위임과 분산이다. 서구에서는 영주의 권력을 통제하고 조정하는 것이 관건이었다면, 동아시아의 중앙집권적 국가에서는 관료와 행정권력의 운영, 관료의 성분, 즉 지역유지가 관료가 되는가, 신분적 기준을 적용해서 배분하는가? 전체 국민을 대상으로 하는가라는 차이가 중요했다. 그러므로 역사속 관료제와 행정체제에 대해서 좀 더 기능적이고 분석적인 접근이 필요하다. 우리가 그간 접했던 제도사(制度史) 교육은 관직의 명칭, 기능 등을 기계적으로 나열?암기하는 식으로 진행되었다. 현대의 관서와 비교하면서 그 역할을 이해하는 것이 거의 전부였다. 행정관서의 운영방식도 대체로 현대적 관점에서 현대의 제도와 비교하거나 상관관계를 찾는 경우가 대부분이었다. 예로써 인사고과를 할 때는 복수후보를 추천한다든가, 진급 조건, 진급 기한, 인사고과 방식 등을 현대의 제도와 비교하고 공정한지 평가하는 식이었다. 하지만 공정한 운영, 부정부패의 방지 같은 과제는 어느 시대, 어느 나라에나 존재하는 고민이다. 과거를 거대담론으로만 접근하면 도덕주의자가 되거나, 제도를 운영하면서 발생하는 문제를 정의감과 실행의지만 있으면 단번에 해결할 수 있다는 단선론적 사고에 물들기 쉽다. 문제는 그것을 해결해 나가는 방식이다. 또한 관서를 운영하는 행정가?관료들의 입장에서 보면 실무적이고 기능적인 문제에 수없이 부딪힌다. 실제 실무자들에게는 이런 기능적인 문제가 더 고민스럽고, 과거의 경험을 참조하고 싶은 부분일 것이다.
한국사 각 시대의 행정제도 하나하나에는 다 그런 고민과 노력, 시행착오의 역사가 깃들여져 있다. 조선의 행정제도는 이런 기능적 고민과 섬세함의 결정판이다. 우리 주변의 어떤 나라도 조선처럼 치밀하고 균형있는 행정제도를 가지지 못했다. 오늘날 한국의 행정제도의 장점과 단점도 조선의 제도에서 적지 않은 영향을 받고 있을 것이다.

이 책은 10명의 한국사 전공학자들이 우리 역사 속 행정제도의 원칙과 운영에 관한 10개의 개별 주제를 다룬 글들을 모은 것이다. 그간 한국의 행정제도사들은 행정학 연구자들이 중심이 된 연구가 대부분 많다 보니, 그 행정의 중심이 되어야 할 인간에 대한 성찰이 부족한 측면이 있었다. 또한 서구에서 받아들인 서구식 행정체계를 뛰어넘어 이제는 우리만의 특색과 장점을 갖춘 정책결정 및 행정체계를 만들어 나가야 할 과제가 시급하다. 이를 위해 한국행정연구원은 인간에 대한 이해를 바탕으로 하는 행정 연구를 위하여, 한국사의 흐름 속에서 한국 행정의 기원과 발전 과정을 되짚어 보고 우리 조상들이 구축한 국정운영 체계 및 행정제도의 장점들을 현대 한국 행정에 어떻게 접목시킬 수 있을까 하는 문제의식 속에서 이 책을 기획하였다.
이 책은 구체적으로 우리 조상들이 구축하려 했던 이상적인 행정운영체계를 다룬 1부, 중앙 행정과 관련된 모습들을 다룬 2부, 지방 행정과 관련된 행정 이야기를 다룬 3부 등 총 3부로 이루어져 있다.

1부에서 우선 박진훈은 경복궁의 전각 배치 및 명칭을 통하여 조선왕조의 이상적인 국정운영체계를 살펴본다. 정도전을 비롯한 조선 건국을 주도한 세력들은 자신들의 정치 이념과 이상적인 국정운영체계를 경복궁의 전각 배치와 명칭에도 반영하였다. 그리고 이는 태종대와 세종대를 거치면서 수정·보완되었다는 점을 다루었다.
임용한은 고려 중기 이후 관료군의 증가, 몽골침입과 원간섭기, 고려사회 내부의 성장과 변화 등으로 인해 국가기능이 확대되고, 재정도 팽창하면서 고려 행정체제가 한계에 달했음을 지적했다. 그 결과 고려의 국가기능의 효율성은 떨어지고, 모리, 이권, 권세가의 요구에 응하는 위인설관식의 운영이 나타났다. 또 관료군의 복지부동과 무기력, 책임과 사명감 약화가 두드러졌다. 조선 건국을 주도한 개혁파 사대부는 이런 고려식 행정체제의 한계를 깨닫고, 6조를 중심으로 행정의 임무와 계통, 관원의 직책을 엄격하게 규정하고 강화하는 체제를 대안으로 제시했다. 이 대안은 태조대에 골격을 잡았고, 태종의 속아문 제도의 개혁으로 마무리되었음을 밝혔다.
김용흠은 조선후기 실학을 집대성한 다산 정약용이 대동(大同)과 균역(均役), 그리고 탕평(蕩平)이 실현된 사회를 염원하면서 ?목민심서?를 비롯한 방대한 행정서 저술을 하였음을 밝혔다. 조선사회를 억누르고 있던 양반제와 노비제 등 각종 신분적 족쇄와 지주제로 대표되는 경제적 속박으로부터 민(民)을 해방하여, 전체 민이 국가를 유지하는데 필수적인 각종 조세를 골고루 부담함으로써 모두가 더불어 행복하게 살 수 있는 사회를 꿈꾸었다는 것을 의미한다. 이것은 전근대 우리 역사가 발전하여 달성한 국가운영의 새로운 방향이었는데, 오늘날까지도 그것이 실질적으로 구현되었는지를 되돌아보게 한다고 본다.
중앙행정을 다룬 2부에서 송웅섭은 ‘청요직’들을 중심으로 하는 조선의 관료제 운영을 들여다본다. 대간의 언론을 공론으로 인정해 주는 것을 전제로, 한편으로는 자율적 인선 구조의 구축 속에 다른 한편으로는 불합리한 국정 운영과 비리 인사들에 대한 적극적인 탄핵 속에서 청요직들의 활동공간은 확보될 수 있었다. 그러나 17?18세기를 경과하며 당쟁이 격화되는 가운데, 청요직들의 공론은 당파적 양상을 띠며 공론으로서의 명분을 상실하게 되었고, 이에 탕평기의 군주들이 강화된 왕권을 바탕으로 청요직들이 자체적으로 구축한 그간의 관행들을 비법적인 것으로 부정하면서 청요직들의 연대 구조가 해체되었던 과정을 밝혔다. 19세기 세도정치기에는 외척 출신 대신들이 권력을 독점하던 상황에서 공공성을 기준으로 국정을 운영하는 것 자체가 불가능한 일이었을 뿐만 아니라, 청요직들의 여론이 중심이 되어 이루어지는 자율적 인선도 용납될 수 없었음을 보여준다.

김백철은 조선시대의 신문고 설치는 다양한 법리논쟁을 촉발하였으며, 조선의 사법체계 전반에 상당한 영향을 미쳤음을 밝힌다. 더욱이 현재 대한민국 정부가 운영하는 ‘국민신문고’제도의 규정들은 태종대 신문고 초기 규정과 거의 흡사함을 언급한다. 이는 왕정의 전통이 민주공화정에서 활용되고 있는 독특한 사례라 할 것이다.
이근호는 조선 국왕의 비서인 승지의 직무수행체계를 살펴보았다. 승지는 6명으로, ?경국대전? 6전체계에 대응하여 국정의 원활한 수행을 위한 것이었다. 분방, 대방, 환방 등의 방법을 이용해 승지의 업무가 이루어졌는데, 이는 국왕을 중심으로 중앙집권체제를 지향했던 조선조 국정운영체제의 산물이었다. 국정운영의 공백을 최소화할 수 있는 장치로서 승정원 승지의 분방 체계, 복무 실태 등에 대한 검토를 통해서 오늘날 대통령 비서실의 운영에 필요한 대안을 찾을 수 있을 것으로 본다.
김범은 ‘삼사(三司)의 등장에 따른 중앙행정체제의 변화’라는 프레임으로 조선전기의 무오?갑자?기묘 사화를 살펴보았다. 법전 ?경국대전?이 완성된 지 13년 만에 첫 사화가 일어난 것은 우연이 아니었다. 당시 연산군의 중요 목표는 강력한 왕권을 구축해 자유롭게 행사하는 것이었고 그 목표에 가장 큰 걸림돌은 삼사였다. 국왕과 대신들은 삼사의 행동을 ‘위를 능멸하는 능상’으로 규정했고, 그 폐단을 교정하는 것이 국가행정을 바로잡는 핵심적 과업이라고 합의한 첫 결과가 무오사화였다. 다음 갑자사화는 연산군의 극한적 폭정이 빚은 사건이었다. 삼사는 두 사화로 큰 피해를 입었지만, 그 활동이 정당하다는 평가와 인식도 확산되었다. 그들은 행정체제 안에서 좀 더 안정된 자리를 확보해갔다. 중종대 기묘사화는 그 변화의 최종 단계로, 삼사의 영향력이 가장 팽창한 상태에서 일어난 사건이었다. 조광조 등은 삼사의 주요 관직을 장악해 정국공신 혁파와 현량과 실시로 대표되는 개혁을 추진했지만, 행정의 중심인 의정부와 육조가 소외되고 삼사가 권력의 중심으로 떠오른 것은 정상적 행정체계를 벗어난 이례적 현상이었다. 조광조 등이 하룻밤 만에 숙청된 것은 이런 이탈을 바로잡으려는 폭력적 시도였다. 기묘사화 이후 삼사는 행정체제의 한 부분으로 온전히 편입되었고, 조선이 멸망할 때까지 중앙행정의 필수적 관서로 기능했음을 밝혔다.

지방행정을 다룬 3부에서 김인호는 고려의 지방행정이 신라 하반기에 만들어진 자율적 질서 위에서 작동하였다고 본다. 지역에 파견된 지방관 역시 이런 자율적 질서를 전면적으로 무시할 수 없었지만 자율적 질서와 중앙권력이 점차 결합하게 되면서, 모순이 드러나기 시작하였다. 이를 견제할 수 있는 작동장치가 없었기에 고려 후기로 갈수록 국가기능은 약화되었고 지역행정은 기능을 상실하기 시작하였으며, 고려말의 홍건적이나 왜구의 침입에 자율적 방어체계는 작동하기 어려워졌다. 이 때문에 조선왕조는 새로운 행정구조를 만들어내야 했던 것으로 결론 맺는다.
노혜경은 고전소설 ?춘향전?의 판본이 한창 왕성하게 늘어났던 19세기는 크고작은 민란이 계속되어, 홍경래의 난, 삼남민란 등 백성들의 불만은 엄청나게 고조되고 있었던 때였고, 그 불만의 대상이 단연 수령이었으며 이런 상황과 의식에서 ‘암행어사 출도’라는 희망을 대변하는 ‘춘향전’이 만들어지고 있었음을 지적한다. 하지만 ?춘향전?과 달리 실제 조선사회의 법과 행정제도는 호락호락하지 않았다. 지방 수령은 고을에서 토주(土主)라 불릴 만큼 인사, 행정, 재판권을 행사하는 최고의 위치에 있고 국왕으로부터 권력을 위임받았지만, 한편으론 상급기관인 감사나 암행어사의 감독을 받았다. 국왕으로부터 감사를 거쳐 각 지방 수령으로 이어지는 행정체계와 국왕으로부터 암행어사로 이어지는 감사체계가 중첩되어 있어, 이로부터 수령은 상호견제를 받는 위치였음을 보여준다.
정호훈은 전국을 300여 군현으로 분할하고 각 군현에 수령을 파견하여 그들로 하여금 그곳의 행정, 군정, 사법, 교육 전반의 일을 처리하도록 한 조선 집권체제에서 수령의 역할은 그 무엇과 비교할 수 없을 정도로 중요함을 전제하고, 조선의 역사에서 목민서가 편찬·간행되고 또 활용된 것은 그런 군현제의 효율적 운영과 연관이 깊었음을 밝힌다. 15세기 이래 다양하게 편찬, 유통된 목민서는 초기에서 후기로 가면서 그 포괄하는 내용이나 정치이념을 보다 풍부하게 갖추며 변화하는 양상을 보여줄 뿐 아니라, 수령과 관련된 인식체계가 나름의 틀을 갖추면서 성장하는 과정임을 증명하기도 했다. 주자학이 발달하며 군주를 대상으로 한 군주성학이 틀을 갖추어 가는 것과 같은 맥락에서, 수령에게도 수령으로서의 자기 직분을 다함에 필요한 학문적 체계가 세워지고 이것이 다양한 형태로 분화·발전하는 모습을 조선후기 목민서에서 찾아볼 수 있다고 결론 맺는다.

우리 선조들이 세운 고려나 조선왕조가 여타 나라와 달리 500여 년 동안 유지될 수 있었던 이유는 국가의 행정체계가 동시대 다른 어떤 나라보다도 우수했기 때문이다. 또한 현재 우리나라가 당면한 여러 문제들의 원인도 역사의 발전과정에서 나왔을 가능성이 크므로, 그 진단을 위해 우리 역사에 대한 정확한 이해가 선행되어야 한다. 그런 점에서 우리 역사속 행정의 제도적 운영과 그를 다루는 사람들의 인식이 결합된 이 책의 각각의 주제들은 행정학 연구자뿐 아니라 실제 행정을 담당하고 있는 관료나 공무원들에게 많은 시사점을 줄 수 있다.

책장을 넘기며

1부 이상적인 국정운영과 행정운영의 모습들

1장 경복궁에 표현된 조선 초기의 국정운영체계｜박진훈
들어가는 말
강녕전(康寧殿) 건강한 신체와 올바른 마음, 통치의 시작
사정전(思政殿) 신중하고 올바른 정책의 구상
근정전(勤政殿) 최선을 다한 정책의 실현과 행정의 집행
홍례문(弘禮門)과 광화문(光化門) 업적의 실현과 확대
경회루(慶會樓) 업적의 확인과 소통의 확대
동궁전(東宮殿) 후계자의 양성과 업적의 발전적 계승
나오는 말

2장 조선의 중앙집권제와 6조행정체제｜임용한
절대주의와 조선의 중앙집권제의 차이
고려의 6부는 조선과 무엇이 다른가
6조 행정체제에 대한 조선의 문제의식
6조 중심의 행정체제와 속사, 속아문 제도의 정비

3장 백성을 하늘처럼 섬긴 다산 정약용의 삶과 사상｜김용흠
21세기에 웬 다산?
다산 정약용은 누구인가?
주자학에서 실학으로
정조와 다산 정약용
다산의 저술：6경 4서와 1표 2서
?목민심서?의 구조와 내용
다산이 전하는 메시지

2부 중앙행정과 관련된 여러 모습들

4장 조선시대 관직의 꽃, ‘청요직’ 이야기｜송웅섭
알 듯 모를 듯한 용어, 청요직!
관직의 꽃, 청요직!
범상치 않은 청요직의 위상
청요직 중심의 권력구조 개편
청요직 중심 관료제 운영의 폐단과 청요직 망국론의 등장
탕평군주의 견제와 청요직의 영향력 약화
남은 이야기들

5장 신문고를 통해서 본 조선 초기의 행정｜김백철
신문고는 한낱 상징적 조치에 불과한가?
노비소송(奴婢訴訟)의 폭증
사법개혁의 재조명
사법체계에 미친 영향
맺음말

6장 조선시대 승정원 승지의 직무 수행 체계｜이근호
머리말
6승지 체제의 성립과 승지의 분방(分房)
6승지의 대방(代房)과 환방(換房)
내부 규정으로 본 승지의 복무 실태
맺음말

7장 사화는 왜 일어났는가? 삼사의 등장과 중앙 행정체제의 변화｜김범
사화를 이해하는 시각
무오사화 사초를 매개로 삼사에게 경고한 조선 최초의 사화
갑자사화 폭정과 황음에 빠진 국왕이 자행한 거대한 폭력
기묘사화 급진적 개혁의 급격한 좌절
맺음말 삼사의 등장과 중앙 행정체제의 변화

3부 지방행정 운영에 관한 몇 가지 이야기

8장 고려의 지역세력가와 지방행정의 실제｜김인호
현종의 위기
고려왕조의 태생적 문제와 지방
지방통치를 위한 연결고리：사심관과 기인
지방 행정 관료의 파견
지역행정의 실제

9장 조선 후기 지방행정의 실제 행정으로 본 춘향전｜노혜경
들어가는 말
이몽룡과 암행어사 파견
‘봉고파직’은 암행어사 권한의 남용이다
변학도의 진실
맺음말

10장 조선의 수령들이 읽은 목민서 15세기에서 18세기에 이르기까지의 유통본｜정호훈
조선의 군현제 운영과 목민서
15세기, 목민서의 유통이 시작되다
목민서, 조선의 현실을 담아내며 새롭게 만들어지다
18세기, 목민서의 시기
목민서의 지평, ‘목민학’ 혹은 ‘수령학’의 인식 체계

참고문헌
미주
필자 소개