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누구나 헌법을 쉽게 이해할 수 있게 해주는 '시민을 위한 헌법 해설서'

헌법은 한 국가의 상징이자 실체다. 헌법은 그 주체이자 구성원인 시민의 기본권을 보장하고, 그것의 실현을 담당하는 권력기관의 설치와 운영을 규정한다. 헌법만 잘 작동한다면 우리는 국민주권, 권력분립, 법치주의 등이 보장된 민주공화국 시민으로 저마다의 행복을 추구할 수 있을 것이다.

우리 헌법은 전문과 부칙을 제외하면 130개의 조문으로 이루어져 있고, 법제처 홈페이지에 가면 누구나 어렵지 않게 한글로 된 헌법 조문을 읽을 수 있다. 하지만 거기서 한걸음 더 나아가 헌법의 행간이 담고 있는 사회적 정의와 가치까지 읽어내기 위해서는 그에 맞는 길잡이가 필요한 것이 사실이다.

시민을 위한 헌법 해설서 『지금 다시, 헌법』은 참여연대 창립멤버이자 인권 변호사로 활동해온 차병직 변호사, 고려대학교 법학전문대학원 윤재왕 교수, 비영리 공익인권법재단 공감의 윤지영 변호사가 ‘시민의 교과서’가 되었으면 하는 바람을 담아 집필에 참여해, 표제부터 부칙에 이르기까지 빠짐없이 주석을 달았다. 최대한 쉬운 말과 간결한 문체를 사용했으며 다양한 예를 통해 각종 헌법 조항의 의미와 배경을 설명하며 누구나 헌법을 쉽게 읽고 이해할 수 있도록 했다.

시민의 눈높이에 맞춘 헌법 해설서
손석희 JTBC 뉴스룸 앵커, 김영란 전 대법관 추천!

130개의 헌법 조문으로 대한민국을 읽다

왜 지금 다시 헌법인가

현 대통령에 대한 시민들의 하야 요구가 거세다. 민주적 정당성이 없는 권력이 대통령을 앞세워 국정을 농단하고 대한민국의 국체를 훼손한 사태에 대해 주권자인 시민이 사건의 직접 당사자인 대통령에게 책임을 묻고 있는 것이다. 시민들은 헌법 제1조(국민주권주의)와 67조(대통령에게 권력을 위임한 대통령 선거제도)를 소환해 시민이 대통령에게 위임한 그 권력을 내려놓게 하겠다는 강한 의지를 보이고 있다.
헌법은 한 국가의 상징이자 실체이다. 헌법은 그 주체이자 구성원인 시민의 기본권을 보장하고, 그것의 실현을 담당하는 권력기관의 설치와 운영을 규정한다. 헌법만 잘 작동하면 우리는 국민주권·권력분립·법치주의 등이 보장된 민주공화국 시민으로서 저마다의 행복을 추구할 수 있을 것이라 믿는다. 하지만 지금의 사태가 대변하고 있듯 우리가 마주하는 현실과 우리가 추구하는 헌법 정신 사이에는 심각한 차이가 존재한다. 이런 차이는 왜 생기는 것일까.
우리는 그동안 선거를 통해 주권자로부터 권력을 위임받은 정치가가 그 권력을 사유화해 전횡을 일삼는 경우를 수없이 봐왔다. 헌법을 자신의 입맛대로 뜯어고친 독재자도 있었다. 대통령에게 제왕적 권력을 부여하는 현행 헌법하에서 정치권력은 시민 사회의 감시와 비판이 없으면 더 부패하는 모습을 보여 왔다. 주권자의 권리는 투표만으로 지켜지지 않는다. 헌법의 가치를 실현하기 위해서는 시민 스스로, 헌법이 보장하는 시민의 권리와 헌법을 수호해야 할 주권자로서의 책임의식을 투철하게 인식하고 있어야 한다. 우리가 헌법을 읽어야 하는 이유가 바로 여기에 있다.

우리 헌법은 전문과 부칙을 제외하고 130개의 조문으로 이루어져 있다. 법제처 홈페이지에 가면 누구나 어렵지 않게 한글로 된 헌법 조문을 15분 정도면 다 읽을 수 있다. 하지만 거기서 한걸음 더 나아가 헌법의 행간이 담고 있는 사회적 정의와 가치까지 읽어내려면 아무래도 알맞은 길잡이가 필요해진다.《지금 다시, 헌법》은 이러한 필요에서 기획된 ‘시민을 위한 헌법 해설서’이다. 참여연대 창립멤버이자 인권 변호사로 활동해온 차병직 변호사와 고려대학교 법학전문대학원의 윤재왕 교수, 비영리 공익인권법재단 공감의 윤지영 변호사가 ‘시민의 교과서’가 되었으면 하는 바람을 담아 집필에 참여해, 표제부터 부칙에 이르기까지 빠짐없이 주석을 달았다. 저자들은 최대한 쉬운 말과 간결한 문체, 다양한 예를 활용해 각 헌법 조항의 의미와 배경을 설명함으로써 누구나 헌법을 쉽게 읽고 이해할 수 있도록 했다. 또한 현재 우리 사회에서 논쟁이 되고 있는 지점과 그에 대한 견해를 통해 현재적 관점에서 헌법이 우리에게 얼마나 많은 영향을 미치고 있는지 강조해서 보여주고 있다. 이 책은 7년 전에 출간된《안녕 헌법》의 내용을 보강하고 새롭게 다듬은 개정판이다. 개정판에서는 7년 동안 우리 사회에서 벌어진 중요한 사건들, 예를 들어 통진당 해산 결정(제8조 4항, 70쪽), 미디어법 파동(제21조 3항, 156쪽), 세월호 사건(제34조 6항, 221쪽) 등을 포함했다. 그리고 본문에서 인용하고 있는 주요한 헌법재판소 결정문 전문을 독자들이 쉽게 찾아볼 수 있도록 결정번호를 미주로 덧붙였다.

헌법을 왜 읽어야 하는가? 서문에서 저자가 던진 질문에 언론인 손석희는 이렇게 말한다. 우리를 지배하는 정치가 ‘헌법은 꼭 읽어야 한다’고 웅변하고 있다고. 현재 우리 사회에 만연한 부정부패와 권력형 비리에 맞서 바람직하고 합리적인 변화를 일으킬 힘을 찾고자 하는 사람이라면 꼭 한번 일독해볼 가치가 있는 책이다.

헌법, 시민의 권리 선언

우리 헌법은 항목에 따라 10개의 장(총강, 국민의 권리와 의무, 국회, 정부, 법원, 헌법재판소, 선거관리, 지방자치, 경제, 헌법개정)으로 나누어진다. 그중 시민에게 가장 중요한 장은 제2장 ‘국민의 권리와 의무’이다. 2장은 10조부터 39조까지 모두 서른 개의 조문으로 구성되어 있는데, 그중 의무를 규정한 것은 납세와 국방에 관한 두 개 조항뿐이다. 따라서 2장은 국민의 권리, 흔히 말하는 기본권에 관한 장이다. 《지금 다시, 헌법》에서 가장 비중 있게 다루고 있는 부분도 바로 2장이다. 민주공화국의 시민으로서 자신이 누릴 수 있는 권리를 아는 것은 다른 무엇보다도 중요하다. 저자들은 기본권에 대한 독자들의 이해를 높이기 위해 각 조항의 의미를 다양한 하위 법률과 헌법재판소 판결 사례들을 동원해 자세히 설명하고 있다.

2장의 첫 번째 조항인 제10조는 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 기본적 인권 등 추상적 어휘로 인간의 기본 권리를 선언하고 있는데, 저자들은 쉬운 말로 그 의미를 차근차근 풀어 설명하고 있다. 교도소에 수감된 재소자의 인권(존엄성과, 수면권)과 관련한 두 예는 기본적 인권의 가치에 대해 생각해보게 한다.(86쪽, 90쪽) 전자주민카드 발급에 열 손가락 지문 날인을 의무화한 정부 방침에 사생활의 비밀과 자유를 보장한 제17조를 들어 지문 날인 거부 운동을 펼친 시민들의 행동을 국가권력에 대한 견제의 의미로 짚어낸 부분 또한 곱씹어볼 만하다.(134쪽) 저자들은 현제 제도적으로 가장 논란이 심한〈집회 및 시위에 관한 법률〉, 일명 ‘집시법’에 대해서도 주목하고 있다. 헌법 21조가 보장하는 집회·결사의 자유를 제한하는 이 법률은 일부 내용이 위헌 판결을 받았지만 여전히 입법 개선이 이루어지고 있지 않고 있다고 비판한다.(155쪽) 우리 현실에서 기본권과 가장 많이 충돌하는 법률은〈국가보안법〉이다. 남북분단과 이념 대립이라는 한반도 특유의 상황에서 만들어진〈국가보안법〉은 지금까지 권력의 입맛에 따라 기본적 인권에 속하는 학문의 자유(사노련 연구자들에 대한 구속 영장, 160쪽), 표현의 자유(이적표현물에 대한 처벌, 129쪽), 양심의 자유(사상범에 대한 처벌, 144쪽) 등을 침해해왔다. 기본권 침해의 다양한 예들이 이 법과 관련되어 있다는 것은 이 법의 위헌성에 대한 강력한 의문을 제기한다.

헌법의 기본권은 국민에 대한 국가의 의무를 규정한다. 따라서 국가가 국민의 기본권을 보장하지 못할 때 국민은 헌법을 근거로 이에 대한 보장을 요구할 수 있다. 헌법을 다 읽을 수 없다면 기본권을 다룬 내용만이라도 읽어볼 것을 권한다. 국가권력은 시민을 통제하려는 속성이 있다. 인권이 종위 위의 권리가 아니라 현실 생활 속에서 실현되기 위해서는 헌법을 통한 시민들의 권리 의식이 무엇보다 선행되어야 한다.

진정한 시민의 헌법을 위한 헌법 개정

세상에 완벽한 문서나 제도는 없다. 세월의 흐름에 따라 시대적 조건도 변화한다. 그렇기 때문에 헌법도 법률처럼 개정할 필요가 생긴다. 지금의 헌법은 1948년 헌법이 제정된 이후 1987년 10월 29일 9번째로 개정한 헌법이다. 87년 민주화운동의 결과물인 현행 헌법은 우리 헌정사상 처음으로 평화롭고 민주적인 절차를 통해 여야 간 합의로 만들어졌으며, 민주주의의 발전에 커다란 업적을 남겼다. 하지만 지금의 헌법이 30여 년의 세월이 흐르면서 변화한 시대상을 포괄하기엔 역부족이라는 의견이 조금씩 나오고 있다. 예를 들어 1991년도에 시행된 지방자치의 개념이나 정보화 시대가 불러온 변화에 대해 얼마나 유효한지에 대한 의문이 들 수밖에 없는 것이다.
헌법 개정 문제가 최근의 사태와 관련해 다시 떠오르고 있다. 5년 단임제의 대통령에게 부여된 제왕적 권력을 감시하고 견제할 장치를 헌법에 마련해야 한다는 의견과 함께 의원내각제, 이원집정부제 등 다양한 방안이 이야기되고 있는 상황이다. 하지만 정치권을 중심으로 한 개헌 논의에서 늘 간과되는 것이 있다. 바로 기본권에 대한 부분이다. 시민의 입장에서는 당연히 기본권 확장을 다음 개헌의 중심 과제로 삼아야 한다.

저자들도 기본권 확장이라는 측면에서 헌법 개정을 염두에 둔 견해들을 곳곳에 밝혀두고 있다. 예를 들어 사회적 특수 계급을 인정하지 않는다는 제11조 2항(97쪽)에 대해 너무나 당연한 것을 말하고 있으므로 계속 유지할 필요가 없고, 대신 빈부의 격차에 따른 실질적인 경제 계급을 없애는 노력을 국가의 의무로 규정할 것을 주장한다. 또 언론·출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해해서는 안 된다는 제21조 4항(157쪽)에 대해 언론을 포함한 표현의 수단이 되는 모든 매체와 활동은 개인의 명예와 다른 가치에 서 있다는 점은 지적하며, 공익을 위한 알 권리와 명예라는 개인의 가치 사이에 균형을 찾을 수 있어야 한다고 말한다.
아예 삭제를 주장하는 조항도 있다. 특수한 신분의 공무원이 직무와 관련하여 손해를 입은 경우에는 법률이 따로 정한 보상을 받을 뿐, 국가배상 청구를 할 수 없다고 정한 제29조 2항(192쪽)은, 베트남전 참전 군인들의 국가배상 청구를 막기 위해 박정희 정권이 1972년 유신헌법에 집어넣은 조항이다. 기본권에 반한 위헌이 분명한 이런 조항을 그대로 두어서는 안 된다는 것이 저자들의 생각이다. 범죄행위에 대한 국가의 피해구조 의무를 규정한 제30조(194쪽)에 대해서는 생명·신체에 대한 구조뿐 아니라 갈수록 늘어나는 경제 범죄 피해자에 대한 경제적 구조를 위해 ‘생명·신체에 대한 피해’를 ‘생명·신체 등에 대한 피해’로 바꿔 구조의 범위를 확대할 수 있도록 만들어둘 것을 제안하고 있다.

앞으로 국정이 안정화되면 개헌에 대한 논의가 더욱 활발해질 것이다. 이에 대비해 시민 사회에서는 헌법의 기본권 확장에 필요한 의견들을 정치권에 적극적으로 개진해야 할 필요가 있다. 진정한 시민의 헌법을 만들기 위해서는 주권자인 시민의 노력이 무엇보다 요구된다.

손석희(언론인)
이 책의 원고를 받아놓고 채 읽어보기도 전에 내가 있는 보도국은 최순실 씨 사건으로 빠져들어갔다. 아직도 그 소용돌이는 계속되고 있지만, 잠시 정신을 차리고 원고를 읽어보니 이 책의 진가가 새삼스럽다. 서문의 첫 문장은 ‘헌법은 왜 읽어야 하는가?’로 시작되며 ‘이 물음에 대한 답변은 쉽지 않다’고 되어 있다. 뭐가 쉽지 않은가? 적어도 지금 나는 그 첫 문장에 동의할 수 없다. 우리를 지배하고 있는 정치가 ‘헌법은 꼭 읽어야 한다’고 웅변하고 있지 않은가. 게다가 이 책은 쉽게 읽힌다는 미덕까지 갖추고 있다. 헌법 조문을 설명하기 위해 동원한 수많은 사례들 덕분이다. 책의 서문에서 저자는 ‘헌법의 이해는 필수’라고 주장하고 있는데, 나는 여기에 더해 헌법은 시민을 위한 ‘교양 필수’라고 말하고 싶다.

김영란(전 대법관)
법률 실무자들은 법과 관련한 교과서를 통독할 기회가 적다. 주석서라면 더욱 그렇다. 보통은 그때그때의 필요에 따라 해당 부분만을 펼쳐볼 뿐이다. 내 경우도 별반 다르지 않다. 내가 사법시험에 합격한 1978년 이후로 두 차례나 헌법이 바뀌었는데, 현재의 헌법을 처음부터 끝까지 읽은 기억이 없다. 바뀐 부분이 무엇인지만 알고 넘어간 탓이다. 이 책 덕분에 헌법뿐 아니라 헌법 주석서를 통독할 기회를 갖게 되었다. 저자들은 헌법의 개별 조문들마다 그 뜻과 배경에 대한 해설을 하고 있을 뿐 아니라 현재 우리 사회의 논쟁 지점을 정확하게 짚어주고 견해도 밝혀두고 있다. 간결한 문체와 쉬운 말로 주석을 붙여주어 매우 재미있게 읽을 수 있었다. 다른 견해를 가진 사람들이라도 지금 우리 사회에서 무엇이 문제되고 있는지를 알기 위해서는 꼭 읽어볼 필요가 있는 책이다.

서문

대한민국헌법
전문
제1장 총강
제2장 국민의 권리와 의무
제3장 국회
제4장 정부
제1절 대통령
제2절 행정부
제5장 법원
제6장 헌법재판소
제7장 선거관리
제8장 지방자치
제9장 경제
제10장 헌법개정
부칙
주
찾아보기

현실은 각자로부터 시작하여 우리 모두가 공동으로 만들어내는 풍경이다. 헌법은 물론 헌법 현실도 종국에는 우리가 이루어내는 것이다. 행동으로 현실을 창조해가는 과정에 이성과 감정의 배분을 어느 정도 비율로 할 것인가를 선택하는 데에도 헌법의 이해는 필수적이다. 이 책은 그런 사정을 고려해 평범한 사람이 읽고 이해할 수 있도록 헌법에 해석을 붙인 것이다.(7쪽)

거미줄처럼 얽혀 있는 법은 국가 사회 내에서 우리 현실의 삶을 비교적 구체적으로 만들어주는 제도적 수단인데, 그 법의 세계는 꽤 반듯하게 체계적인 것처럼 보인다. 무엇보다도 모든 법의 정점에 깃발처럼 세워놓은 헌법이 존재하기 때문이다. 수천 개의 법령은 헌법 아래 있고, 헌법은 법들을 지휘하고 감독한다. 헌법이 힘겨우면서도 영예로운 역할을 맡을 수밖에 없는 이유는, 오직 우리의 인간다운 삶에 봉사하기 위해서다.(13쪽)

근대국가는 혁명을 통해 왕이 가지고 있던 주권을 국민에게 부여함으로써 성립했다. 이들 근대국가에서 주권의 소재는 공화주의 사상에 기반한 헌법에 명시되어 있다. 그런 이유로 이제 국민 개개인은 과거처럼 왕의 은혜나 입던 신민이 아니다. 다양한 개인들은 저마다 주권자로서 보편적 가치를 지닌 존재다. 한 국가에서 어엿한 권리와 의무의 주체이고, 그 지위가 국적에 의해 증명된다.(37쪽)

외국인을 내국인과 형식적으로 똑같이 취급하는 것은 오늘날 이른바 선진국들이 걷고 있는 뚜렷한 발전 방향에 속한다. 유독 혈통과 자국민에 대한 강한 보호 의식을 갖고 있으면서도, 어쩔 수 없는 현실 때문에 외국인을 필요로 하는 우리의 이중적 상황은 아직 여러 측면에서 사회적·법적 개선을 필요로 한다. 1960년대 말 독일에 가서 광부로 일하다가 계약 기간이 끝나 귀국했지만 고향의 척박한 현실 때문에 다시 독일로 가서 불법체류를 하던 어느 한국인은 재판정에서 이렇게 항변했다고 한다.“인간에게는 동물과 마찬가지로 원래 국경이 없다.”(43쪽)

〈국가보안법〉은 북한을 반국가단체로 규정하고, 자유민주적 기본질서를 위태롭게 하는 행위를 처벌 대상으로 삼고 있다. 그렇다면 북한은 물리쳐야 할 적일 뿐, 평화통일을 위해 교섭해야 할 상대가 아니다. 그런 면에서〈국가보안법〉은 평화통일을 지향하는 헌법 정신에 장해가 되므로 폐지해야 옳다.(51쪽)

통진당에 대한 해산 결정은 법적 논란과는 상관없이 우리 민주주의의 성숙도를 가늠하는 척도라 할 수 있다. 통진당 해산 결정은‘백가쟁명, 백화제방’으로서의 민주주의를 받아들일 정신적 기반이 우리나라에는 아직 형성되지 않았다는 증거이다. 물론 정당해산제도의 정치적 남용 가능성이라는 문제야말로 정당해산제도가 갖고 있는 가장 어둡고 무서운 측면이라는 점은 너무나도 자명하다.(72쪽)

헌법에서 말하는 전통문화란 오늘날의 의미로 재해석된 것이어야 한다. 헌법의 이념인 인간의 존엄성과 양성의 평등에 반하는 제도라면 그것은 계승·발전시켜야 할 것이 아니라, 헌법 전문에서 타파의 대상으로 선언하고 있는 사회적 폐습일 뿐이다.(77쪽)

인간의 권리는 국가나 사회가 없으면, 그리고 그 인간의 제도 속에서 우리 각자가 제대로 보장하지 못하면 아무런 가치나 의미가 없다. 그럼에도 불구하고 천부의 권리라는 관념은 우리의 정신을 고양시킨다. 실제로 헌법이나 제도가 인권을 지켜주지 못할 경우에는, 권리의 천부성을 근거로 국가와 사회와 제도에 대항할 수 있다. 헌법에서 보장하는 모든 기본권은 그런 성격을 지니고 있다.(82쪽)

헌법의 기본권은 인간을 모든 것의 중심에 두려는 사상에서 비롯한 결과다. 그래서 인간의 권리는 태어나면서 하늘로부터 부여받은 것처럼 여겨진다. 세상의 모든 존재는 제각각 생겨나는 순간 의미와 가치를 지닌다. 그러나 인간은 생물이든 무생물이든 다른 존재의 세계 내부를 이해할 수 없다. 인간이 가장 잘 아는 것은 인간의 세계다. 따라서 인간은 인간을 세계 존재의 최우선 가치로 평가할 수밖에 없다. 인권과 헌법의 기본권 정신은, 인간이 세상 풍경의 일부가 아니라 주체라 생각하는 데서 탄생한 것이다.(84쪽)

현대사회의 복잡하고 다양한 현상을 규율하는 법을 만드는 데에는 상당한 전문 지식과 기술이 필요하다. 국회의원들은 가능한 인력을 동원하여 입법을 위한 조사와 연구 활동을 펼치지만 역부족이다. 따라서 국가를 운영하는 데 필요한 세세한 법률과 하위 규범은 대체로 정부 공무원들이 맡아 한다. 이런 공무원들을 테크노크라트라고 부른다.(…) 그리하여 국가 운영에 필요한 법률안은 정작 입법기관인 국회의 국회의원보다 정부가 제출하는 빈도수가 훨씬 높다. 국회는 대개 정부가 제출하는 법률안을 통과시키는 역할밖에 하지 못하는 경향이 심화되고 있는 것이다. 그래서 국회의원들을 표결할 때 찬성