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강한 자에게는 강하고 약한 자에게는 관대하게 하라! 백성들의 고통과 답답하고 억울한 사정을 해결해 주어야 할 책임과 사명을 지닌 공직자들의 금과옥조의 바이블. 국세청 간부들의 정신교육 필독서로 읽혔던 애민사상과 실사구시의 가르침을 전하는 유네스코 선정 올해의 역사인물로 뽑힌 다산(茶山) 정약용(丁若鏞)의 백성을 사랑하는 목민관의 지침서 《목민심서(牧民心書)》.

강한 자에게는 강하고 약한 자에게는 관대하게 하라!
백성들의 고통과 답답하고 억울한 사정을 해결해 주어야 할
책임과 사명을 지닌 공직자들의 금과옥조의 바이블.

국세청 간부들의 정신교육 필독서로 읽혔던 애민사상과 실사구시의
가르침을 전하는 유네스코 선정 올해의 역사인물로 뽑힌 다산(茶山) 정약용(丁若鏞)의 백성을 사랑하는 목민관의 지침서 《목민심서(牧民心書)》.

백성은 토지를 밭으로 여기고 아전들은 백성을 밭으로 여긴다,(民以土爲田吏以民爲田)
“오늘날 백성을 다스리는 자들은 오직 거두어들이는 데만 급급하고 백성을 부양할 바는 알지 못한다. 이 때문에 하민(下民)들은 여위고 곤궁하고 병들어 진구렁 속에 줄을 이어 그득한데도, 그들을 다스리는 자는 고운 옷과 맛있는 음식에 자기만 살찌고 있으니 슬프지 아니한가?”
하늘은 한 사람을 사사로이 부유하게 하려는 것이 아니라, 많은 가난한 자들을 그에게 부탁하려 함이요, 백성이 없으면 나라도 없다. 백성도 없고 나라도 없으면 벼슬아치 역시 없다. 백성을 다스린다는 것은 백성을 기르는 것〔牧民〕이다. 그리고 목민(牧民)하고자 하는 마음은 있으나 몸소 실행할 수가 없어 ‘심서(心書)’라고 했다. 수령은 모름지기 ‘수기치인지학(修己治人之學)’을 배우는데 힘써 수령의 본분이 무엇인지를 깨달아야 한다. 치민(治民)하는 것이 곧 목민(牧民)하는 것을 인식하고 수령의 임무가 얼마나 어려운가를 알리기 위하여 이 책을 저술했다. 실학 정신의 핵심인 민본주의 사상, 애민 정신, 그리고 실사구시 사상을 그대로 담고 있는 책이 바로 정치가들의 행정지침서인 《목민심서》이기 때문이다. 또한 다산은 유형원과 이익의 학문을 계승하여 조선 후기 실학사상을 집대성했다. 실용지학과 이용후생을 주장하면서 주자학을 배격하고 봉건제도의 각종 폐해를 개혁하려는 진보적인 사회개혁안을 제시했다. 국세청 간부들의 정신교육 필독서였던 정약용의 《목민심서》는 백성을 사랑하는 목민관의 지침서로 현대를 살아갈 모든 사람들의 행동지침서다.

≪목민심서≫는 백성을 기르는 목자(牧者)인 목민관이 한 고을을 맡아 다스림에 있어 지녀야 할 정신 자세와 실무 면에서 치국안민(治國安民)을 실현하는 구체적인 방법론을 제시한 책이다. 다산이 말하는 ‘목민관’은 옛날의 제후요, 근세의 수령(守令)이요, 오늘날의 대민(對民) 행정에 임하는 일체의 공무원에 해당한다. 국민의 평안과 복지를 크게 좌우하는 공직자들이 각종 정책을 구상하고 펴 나아감에 있어 반드시 갖추어야 할 요건을 규정하고 있다. 목민(牧民)을 하는 사람은 무엇보다도 자신의 인격과 교양을 가다듬어[修身] 예(禮)를 바탕으로 정사를 펴야 하며 청렴과 공평무사를 늘 잊지 말아야 한다.

≪목민심서≫는 크게 열두 편으로 되어 있는데 수령이 구체적인 실무에 임하기 전에 스스로 갖추고 다짐해야 할 요건들을 부임(赴任), 율기(律己), 봉공(奉公), 애민(愛民) 등 4개의 편으로 나누어 밝혔으며 다음에는 각 부문별로 경(更)·호(戶)·예(禮)·병(兵)·형(刑)·공(工)의 실무적인 면들을 다루고 끝부분에는 굶주리는 백성들을 진휼하기 위한 정책[賑荒]과 후임자에게 자리를 물려주고 떠남에 있어 지녀야 할 자세를 적고 있다[解官]. 그리고 이 열두 편(篇)을 각기 여섯 개의 조목으로 분류하여 실천 세목(細目)들을 기록하였다.

≪목민심서≫는 저자(著者)가 강진(康津)에 유배되어 귀양살이를 하던 시절(1801년~1818년)에 쓰인 작품이다. ≪목민심서≫에 나타나 있는 목민의 도(道)는 실로 성현(聖賢)의 뜻을 이어받은 군자학(君子學)의 절반(切半)에 해당한다 하겠다. 그가 이 책의 서문에서 말하고 있듯이 군자가 해야 할 일의 절반은 수신(修身)이요 나머지 절반은 목민(牧民)인 것이다. 맹자(孟子)가 현인 정치(賢人政治)를 강력히 주장했듯이 다산은 목민지도(牧民之道)를 부르짖었다. 그런데 맹자의 현인 정치나 다산의 목민지도는 모두가 유학(儒學)에 바탕을 두어 예(禮)를 근본으로 하고 있거니와 목민관은 백성을 예로써 제도하는 것이 으뜸의 정책이며, 법(法)으로 다스림은 차선책이다. 옛날의 성왕(聖王)들은 예로써 나라를 세우고 예로써 백성을 제도하였거니와 그 예란 종교적ㆍ윤리적 규범들을 정치적ㆍ사회적 의식(儀式)과 제도로 합리화한 것을 가리킨다. 이 작품이 외면적으로 볼 때는 하나의 형식적인 틀에 불과할지 모르나 그 근저에는 도덕적인 교화가 면면히 흐르고 있다. 그러므로 예(禮)가 천리(天理)와 인정(人情)에 어긋남이 없이 정치적ㆍ사회적 질서를 유지하게 하려는 교화주의(敎化主義)가 저자인 다산의 기본 이념인 것이다. 그러나 법은 위엄으로써 천하를 다스리는 일벌백계(一罰百戒)의 계율인 것이다. 예로써 백성을 제도하면 백성들은 기쁜 마음으로 진실로 따르지만, 법으로써 다스리면 두려운 마음으로 마지못해 복종할 뿐이다. 공자(孔子)도 예(禮)와 악(樂)으로써 백성을 이끌고 정사(政事)를 펼 것을 가르쳤는데 그것은 주공(周公)의 예에서 관념적인 면만을 취하여 존주사상(尊周思想)의 터전을 마련한 것이며, 맹자(孟子)는 공자의 예악론(禮樂論)을 인의예지(仁義禮智)의 윤리적 실천 규범으로 발전시키면서 왕도론(王道論)을 내세워 목민(牧民)의 대도(大道)를 밝혔다고 하겠다. 그리고 다산의 경국제민(經國濟民)도 수기치인(修己治人)의 대도 안에서 이룩된 것이긴 하지만, 그 기본 이념은 역시 공맹(孔孟)의 윤리에 바탕을 두고 있는 것이다. 그러므로 공자의 예악론에서 맹자의 왕도론이 나왔고, 이를 바탕으로 하여 다산의 경세 목민 사상이 이룩되었다고 할 수 있으며, 그 사상을 체계적으로 정리하여 기록한 것이 바로 이 ≪목민심서≫인 것이다.

≪목민심서≫는 크게 열두 편으로 되어 있는데 수령이 구체적인 실무에 임하기 전에 스스로 갖추고 다짐해야 할 요건들을 부임(赴任), 율기(律己), 봉공(奉公), 애민(愛民) 등 4개의 편으로 나누어 밝혔으며 다음에는 각 부문별로 경(更)·호(戶)·예(禮)·병(兵)·형(刑)·공(工)의 실무적인 면들을 다루고 끝부분에는 굶주리는 백성들을 진휼하기 위한 정책[賑荒]과 후임자에게 자리를 물려주고 떠남에 있어 지녀야 할 자세를 적고 있다[解官]. 그리고 이 열두 편(篇)을 각기 여섯 개의 조목으로 분류하여 실천 세목(細目)들을 기록하였다. 조선 말기의 시대적 상황과 오늘날의 정세가 비록 다르기는 하나 백성들의 고통과 답답하고 억울한 사정을 해결해 주어야 할 책임과 사명을 지닌 공직자들에게는 특히 금과옥조(金科玉條)가 될 만한 구절들이 많으며, 일반 독자들에게는 당시의 시대상을 한눈에 볼 수 있고 다방면에 있어 교양의 폭을 넓히는 데에 크게 도움이 되는 작품이라 믿는다.

저자 서문
옛날 순(舜)임금은 요(堯)임금의 뒤를 계승하고는 열두 목(牧)들에게 물어 그들로 하여금 목민(牧民)하게 하였으며, 문왕(文王)이 정사를 펼 때도 사목(司牧)을 두어 목부(牧夫)라 하였으며, 맹자(孟子)는 평륙(平陸:전국시대의 齊나라의 邑)에 갔을 때 목민(牧民)하는 것을 가축을 기르는 것에 비유하였으니 이로 미루어 보건대 백성을 기르는 것을 일러 ‘목(牧)’이라 한 것은 옛 성현들께서 남기신 뜻인 것이다.
성현들의 가르침에는 본디 두 가지의 길이 있거니와 사도(司徒)는 모든 백성들을 가르쳐 각자로 하여금 수신(修身)하게 하였으며 대학(大學)에서는 국자(國子)들을 가르쳐 그들 각자로 하여금 수신하여 치민(治民)하게 하였으니 치민이란 것은 곧 목민(牧民)인 것이다. 그러한즉 군자(君子)가 배워야 할 것은 수신(修身)이 반이요 나머지 반은 목민(牧民)인 것이다. 성현들이 가신지 이미 오래고 그들의 말씀도 자취를 감추어 그 도(道)가 점점 흐려지니 오늘날의 사목(司牧)하는 자들은 오로지 제 이익을 채우는 데에만 급급하고 백성을 기르는 것은 알지 못한다. 그리하여 백성들은 파리하게 야위고 궁핍해지고 병들어 줄줄이 구렁을 메우는데도 그들을 기른다는 자들은 화려한 옷에 진수성찬으로 제 몸만 살찌우고 있으니 이 어찌 슬픈 일이 아니겠는가. 나의 선친께서는 성조(聖朝)의 지우(知遇)를 받아 두 현의 현감(縣監), 한 군의 군수(郡守), 한 부의 부사(府使), 한 주(州)의 목사(牧使)를 지내셨는데 어떤 직책에서나 업적을 이루셨다. 그때마다 불초한 내가 따라다니면서 다소간 보고 들은 바가 있어 배우고 깨달았으며, 또 물러나와 그것들을 시도해 보니 얼마간 효과가 있었으나 이미 유락(流落)한 몸이 되어 쓸모가 없게 되었다.
멀리 떠나와 귀양살이하기 십팔 년 동안에 오경(五經)과 사서(四書)를 붙잡고 되풀이 연구하여 수신(修身)의 학문을 익혔으니 이미 배웠다 하나 반(半)만을 배운 셈이다. 이에 이십삼 사(史)와 우리나라의 모든 역사와 옛 성현들의 모든 저서에서 그 내용을 취하고, 역대의 사목(司牧)들이 목민한 자취에서 추려 상하(上下)로 그 근원을 추적하여 분류해서 차례로 맞추어 편(編)을 만들었다. 또 남쪽 지방의 외진 곳에서 전답에 대한 부세(賦稅)를 거둠에 있어 이서(吏胥)들이 교활하게 농간질을 하여 여러 가지 병폐가 어지럽게 일어났는데 이미 비천한 신세에 있던 나는 그에 얽힌 사실들을 상세히 들었다. 그것들 또한 조목별로 분류하여 기록하면서 나의 얕은 견해를 덧붙였다. 그리하여 모두 열두 편(篇)으로 하였는데 첫 번째가 부임(赴任)이요, 두 번째가 율기(律己)요, 세 번째가 봉공(奉公)이요, 네 번째가 애민(愛民)이며, 그러고 나서 육전(六典)을 넣었고, 열한 번째가 진황(賑荒)이며, 열두 번째가 해관(解官)이다. 그리고 이 열두 개의 편은 각각 여섯 개의 조목으로 분류하여 기록하였으므로 모두 칠십이 개의 조목으로 되어 있다. 몇 개의 조목을 합하여 한 권(卷)으로 삼기도 하였고(≪牧民心書≫는 저자가 분류한 권수로는 총 사십팔 권으로 되어 있음), 한 조(條)를 나누어 몇 권으로 한 것도 있으니 통틀어 사십팔 권으로 한 부(部)를 삼았다. 시대에 맞추고 풍속에 따르다 보니 위로 선왕들의 헌장에 부합시킬 수는 없었으나 목민을 하는 일에 필요한 조례들은 다 갖추었다. 고려 말에 비로소 5사(五事:田野闢ㆍ戶口增ㆍ賦役均ㆍ詞訟簡ㆍ盜賦息)로써 수령들의 공적을 고과(考課)하기 시작하였고, 조선조으로 넘어와서도 그것을 따르다가 후에 두 가지를 늘려 7사(七事:守令 七事로서 본문에 자세히 설명)로 하였으나 그것도 수령의 책무 중 큰 것만을 일렀을 뿐이다. 그러나 수령이 해야 할 직분에는 떳떳치 않은 것이 없어야 하므로 모든 조목을 일일이 열거하여 제시해 주어도 오히려 다하지 못할까 두려운데 하물며 수령이 스스로 생각해 내어 스스로 행하기를 기대할 수 있겠는가. 이 책은 맨 앞과 맨 끝의 두 편 외의 나머지 열 편에 수록된 조목만 해도 육십 조나 되니 진실로 올바른 수령이 있어 자기의 직분을 다하고자 생각한다면 아마 이것만으로도 혼미에 빠지는 일은 없을 것이다. 옛날에 부염(傅琰)은 ≪이현보(理縣譜)≫를 저작하였고, 유이(劉彛)는 ≪법범(法範)≫을 썼으며, 왕소(王素)는 ≪독단(獨斷)≫을 썼고, 장영(張詠)은 ≪계민집(戒民集)≫을 썼고, 진덕수(眞德秀)는 ≪정경(政經)≫을 썼고, 호대초(胡大初)는 ≪서언(緖言)≫을 썼으며, 정한봉(鄭漢奉)은≪환택편(宦澤篇)≫을 저작하였으니 이것들은 모두가 소위 목민(牧民)을 하는 것에 대한 지침서인 것이다. 오늘날에는 이런 책들은 대부분 전수되지 않고, 오로지 음란한 글과 기괴한 구절들만이 세상에 판치니 내가 쓰는 이 책이 어찌 전수되길 바라겠는가마는 ≪주역(周易)≫에 이르기를 ‘선인(先人)들의 훌륭한 말씀과 귀감이 되는 행적을 많이 익혀 자기의 덕을 쌓는다.’고 하였거니와, 이것은 진실로 나 자신의 덕을 기르기 위한 것인데 어찌 반드시 목민을 하는 일에 국한시키겠는가. 이 책을 ‘심서(心書)’라 한 것은 어째서인가? 목민할 마음은 있으면서 몸소 실행할 수 없기 때문에 이 명칭을 붙인 것이다.

당저(當저:현재 임금, 즉 純祖) 21년 신사(辛巳)년 늦봄에 열수(冽水) 정용(丁鏞) 서(序)

독자를 위하여

1. 다산(茶山)의 시대적 배경과 실학사상(實學思想)
2. ≪목민심서(牧民心書)≫에 대하여

저자 서문(序文)

1. 부임육조(赴任六條)
제1조 제배(除拜):관직을 제수받음
제2조 치장(治裝):부임길의 행장
제3조 사조(辭朝):조정에의 하직 인사
제4조 계행(啓行):임지로의 여행길
제5조 상관(上官):수령의 자리에 취임
제6조 이사(이事):정사에 임함

2. 율기육조(律己六條)
제1조 칙궁(飭躬):몸가짐을 바르게 함
제2조 청심(淸心):청렴한 마음가짐
제3조 제가(齊家):가정을 정제(整齊)함
제4조 병객(屛客):공무(公務)로 오는 이외의 객(客)은 막음
제5조 절용(節用):관재(官財)를 절약하여 씀
제6조 낙시(樂施):즐거운 마음으로 베풂

3. 봉공육조(奉公六條)
제1조 선화(宣化):임금의 은덕을 백성들에게 베풂
제2조 수법(守法):국법을 엄히 지킴
제3조 예제(禮際):예(禮)로써 사람들을 대함
제4조 문보(文報):공문서의 작성 및 처리
제5조 공납(貢納):부공(賦貢)의 공평한 수납
제6조 요역(요役):노역(勞役)의 차출

4. 애민육조(愛民六條)
제1조 양로(養老):노인을 잘 봉양함
제2조 자유(慈幼):어린이를 사랑으로 기름
제3조 진궁(賑窮):불쌍한 사람들을 진휼(賑恤)함
제4조 애상(哀喪):상(喪)을 입은 사람들을 구휼(救恤)함
제5조 관질(寬疾):병든 사람들을 관대히 배려함
제6조 구재(救災):재난당한 사람들을 구제함

5. 이전육조(吏典六條)
제1조 속리(束吏):아전들에 대한 단속
제2조 어중(馭衆):수령이 대중을 통솔함
제3조 용인(用人):사람을 잘 골라 씀
제4조 거현(擧賢):어진 사람을 천거함
제5조 찰물(察物):물정을 살핌
제6조 고공(考功):아전들의 공적을 평가함

6. 호전육조(戶典六條)
제1조 전정(田政):농지행정
제2조 세법(稅法):조세의 부과 및 징수
제3조 곡부(穀簿):환곡(還穀)의 관리
제4조 호적(戶籍):부(賦)와 역(役)의 할당을 위한 호수(戶數)와 인구 기록
제5조 평부(平賦):부(賦)와 역(役)을 공평하게 함
제6조 권농(勸農):농사를 권장함

7. 禮典六條(예전육조)
제1조 祭祀(제사):수령이 주관해야 할 제례 의식
제2조 賓客(빈객):공적인 손님에 대한 접대
제3조 敎民(교민):백성들의 교화
제4조 興學(흥학):학문과 교육의 부흥
제5조 辨等(변등):위계 질서의 확립
제6조 課藝(과예):과거제도의 운용

8. 병전육조(兵典六條)
제1조 첨정(簽丁):군역의 부과 및 징집
제2조 연졸(練卒):군졸들을 훈련함
제3조 수병(修兵):각종 병기의 관리
제4조 권무(勸武):무예의 권장
제5조 응변(應變):변란에 대응함
제6조 어구(禦寇):적의 침략을 막음

9. 형전육조(刑典六條)
제1조 청송(聽訟):송사를 다룸
제2조 단옥(斷獄):옥사를 판단함
제3조 신형(愼刑):형벌을 신중히 함
제4조 휼수(恤囚):옥에 갇힌 죄수를 보살핌
제5조 금포(禁暴):세력 있는 자들의 횡포를 막음
제6조 제해(除害):백성들의 각종 피해를 제거함

10. 공전육조(工典六條)
제1조 산림(山林):조림 정책
제2조 천택(川澤):치수 정책
제3조 선해(繕해):관아 건물의 수리
제4조 수성(修城):병란에 대비하여 성곽을 쌓음
제5조 도로(道路):교통을 위한 도로 행정
제6조 장작(匠作):여러 가지 도구와 용기(用器)의 제작

11. 진황육조(賑荒六條)
제1조 비자(備資):물자를 비축함
제2조 권분(勸分):백성들에게 서로 나누어 베풀기를 권함
제3조 규모(規模):진휼(賑恤)을 합리적으로 함
제4조 설시(設施):진장(賑場)의 설치 및 진휼(賑恤)의 시행
제5조 보력(補力):흉년에 백성들의 양식에 보탬이 되는 여러 가지 방안 모색
제6조 준사(竣事):진황(賑荒) 정책의 끝마무리

12. 해관육조(解官六條)
제1조 체대(遞代):수령의 교체
제2조 귀장(歸裝):체임(遞任)되어 돌아가는 수령의 행장
제3조 원류(願留):백성들이 수령의 유임을 청원함
제4조 걸유(乞宥):백성들이 수령의 죄의 용서를 비는 것
제5조 은졸(隱卒):수령이 재임 중 사망하는 경우
제6조 유애(遺愛):수령이 백성들의 애모 속에 죽거나 떠나감